Revisando la reciente
publicación del constitucionalista Nassef Perdomo[1],
excelente acervo para quienes requieren de herramientas prácticas a fin de
conocer y aplicar académica y laboralmente los precedentes jurisprudenciales
del Tribunal Constitucional, he podido actualizarme en relación a un tema de
gran interés para mí por el hecho de haber sido objeto de una investigación
presentada como tesis de posgrado: La Cosa Juzgada en el Control Concentrado de
Constitucionalidad.
A partir de las reseñas
seleccionadas y concordadas sobre el tema en cuestión en la obra citada, he
podido constatar uno de los peligros que ya avizoraba en mi trabajo: La
desnaturalización parcial del instituto procesal de la cosa juzgada en el control
concentrado de constitucionalidad. Con la implicación que como expondré tendrá
ello para el principio de Supremacía Constitucional.
Las acciones directas de
inconstitucionalidad, propias del control jurisdiccional de la Constitución
denominado control concentrado, tienen una naturaleza especial conocida por
quienes tengan un mínimo conocimiento de este tipo de proceso. En primer lugar,
contrario a otros procesos donde el objeto del juzgamiento tiene que ver con un
conflicto subjetivo que adquiere relevancia jurídica, las acciones directas de
inconstitucionalidad tienen como objeto el juzgamiento de actos,
específicamente de actos normativos y de carácter general, según ha sido un
precedente constante del Tribunal Constitucional. De esto se deriva, en parte,
que la acción directa de inconstitucionalidad, contrario a otras acciones
jurisdiccionales, tiene un carácter eminentemente objetivo, es decir, no
requiere de la existencia de una afectación o elemento subjetivo que fundamente
la acción. [2]
Por tanto, el tipo de control que, en principio, se ejerce en este tipo de
proceso, es un control abstracto: se trata de un juicio de confrontación entre
actos normativos, a los fines de determinar si el acto infraconstitucional se
corresponde o no con la Constitución. Se
trata, pues, de un juicio de confrontación entre disposiciones, no así del
típico juicio a través del cual se subsumen unos hechos dentro de unas
disposiciones. Esto implica que el proceso se configura con independencia de un
caso concreto, y es por eso que se le atribuye un carácter abstracto.
De
la naturaleza de las acciones directas de inconstitucionalidad se puede inferir
fácilmente cuál es su objetivo como proceso propio del control jurisdiccional
de la Constitución: Garantizar la Supremacía Constitucional. Su objetivo no es resolver
conflictos particulares –aunque se encuentren subyacentes- a través de la determinación
del Derecho, sino garantizar, en palabras de Kelsen, la regularidad de las
normas inmediatamente subordinadas a la Constitución.
Es
por la necesidad de mantener vigente este objetivo esencial del control
concentrado de constitucionalidad,
aparte de por la especial configuración del proceso de las acciones
directas de inconstitucionalidad, que el instituto procesal de la cosa juzgada en
esta materia debe tener una especial tratamiento, distinto al que comúnmente
conocemos a través de la doctrina tradicional propia del derecho privado. Si
por el contrario, extrapolamos de manera acrítica los criterios tradicionales
de la cosa juzgada al control concentrado de constitucionalidad, podríamos
poner en peligro la propia Supremacía Constitucional, fundamento esencial de
este tipo de control jurisdiccional. ¿En qué sentido podría ser ello posible?
Pues impidiendo que el órgano correspondiente, en nuestro caso el Tribunal
Constitucional, pueda juzgar inconstitucionalidades sobrevenidas de actos
normativos que otrora, bajo distintos contextos históricos, sociales,
culturales, económicos, de juzgadores y hasta propiamente constitucionales –puede
haber mediado una reforma constitucional-, habían sido declarados conforme a la
constitución.
Teniendo
en cuenta esto, los redactores de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y
de los Procedimientos Constitucionales, en forma muy pertinente, condicionaron
la producción de cosa juzgada –en sentido material, ya que en sentido formal
estaría sobreentendido por tratarse de procesos de única instancia- a los casos de sentencias estimatorias de la
acción, tal y como lo establece el artículo 45 de dicha Ley. En caso de
denegatoria de la acción el artículo 44 es explícito: La decisión no producirá
cosa juzgada. Esto obviamente permite que puedan ejercerse nuevamente acciones
en contra del mismo acto normativo previamente impugnado, garantizando así que,
ante inconstitucionalidades sobrevenidas, el Tribunal Constitucional pueda
garantizar la Supremacía Constitucional.
Hasta
aquí va todo bien. El problema surge cuando entra en escena el artículo 277 de
la Constitución. Dicho artículo establece que: ‘’Todas las decisiones
judiciales que hayan adquirido la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada, especialmente
las dictadas en ejercicio del control directo de la constitucionalidad por la
Suprema Corte de Justicia, hasta el momento de la proclamación de la
presente Constitución, no podrán ser
examinadas por el Tribunal Constitucional y las posteriores estarán
sujetas al procedimiento que determine la ley que fije la materia.’’
Con
relación a la debida interpretación de este artículo transcribiré algunas de
las consideraciones que en su momento realicé como objeto de mi trabajo:
‘’La interpretación constitucionalmente
correcta del artículo 277 de la Constitución, haciendo acopio del principio de
coherencia y de interpretación sistemática, es, (…) aquella que entiende la
imposibilidad del nuevo examen únicamente como una irrecuribilidad de la
decisión. Se trata de que la decisión de la Suprema Corte de Justicia que
hubiera decidido una acción directa de inconstitucionalidad antes de la
Constitución del año 2010, no puede estar sujeta a un recurso de revisión
constitucional de decisión jurisdiccional, lo que de ninguna manera impide que
la cuestión subyacente a la misma pueda ser posteriormente conocida a través de
una nueva acción directa de inconstitucionalidad.
La eficacia que el artículo 277 de la
Constitución atribuye a las sentencias de la Suprema Corte de Justica que
decidieron acciones directas de inconstitucionalidad, tiene un carácter
eminentemente intraprocesal bajo esta interpretación. Estas decisiones tienen
la cualidad de la cosa juzgada formal, en tanto no pueden ser recurridas por
ninguna vía ante un órgano jurisdiccional superior. Pero no tienen la cualidad
de la cosa juzgada material, bajo el entendido de que la misma disposición o
acto normativo impugnado en la sentencia desestimatoria previa, puede ser
impugnado mediante una nueva acción directa ante el Tribunal Constitucional.’’[3]
En principio, al parecer el Tribunal
Constitucional realizó una interpretación de este artículo de conformidad con
las consideraciones que he expresado.
Así, en la sentencia TC/0027/12, concerniente a una acción directa de
inconstitucionalidad en contra de un acto normativo sobre el cual la Suprema
Corte de Justicia había declarado inadmisible una anterior acción, aplicó el
artículo 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales y procedió a conocer de la nueva acción. Sin
embargo, ya en el voto disidente efectuado por el Magistrado Idelfonso Reyes en
dicha decisión, se visualizaban interpretaciones distintas que terminarían
haciéndose preponderantes en el Tribunal Constitucional. El núcleo de este voto
disidente fue el siguiente:
“Todo
ciudadano o institución que inicia un proceso ante los tribunales de la
República Dominicana, es con la esperanza que culmine con una decisión
irrevocable; en ese sentido la Constitución Dominicana de 2010, establece en su
artículo 277, que “Decisiones con autoridad de la cosa irrevocablemente
juzgada. Todas las decisiones judiciales que hayan adquirido la autoridad de la
cosa irrevocablemente juzgada, especialmente las dictadas en ejercicio del
control directo de la constitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia,
hasta el momento de la proclamación de la presente Constitución, no podrán ser
examinadas por el Tribunal Constitucional y las posteriores estarán sujetas al
procedimiento que determine la ley que rija la materia.
Es
por ello que al tratarse de una acción de inconstitucionalidad, que ha sido
conocida en dos ocasiones sobre la misma Resolución No.64- 95, de fecha 27 de
marzo de 1995, y la Suprema Corte de Justicia haber emitido sendas sentencias
que produjeron efectos erga omnes; al ser sometida esta nueva acción en
inconstitucionalidad, sobre la misma causa, el mismo objeto, aún con nuevos
accionantes, el Tribunal Constitucional debió declararlo inadmisible, por
haberse emitido dos sentencias que adquirieron la autoridad de la cosa
irrevocablemente juzgada, y emitidas en el ejercicio del control directo de la
constitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia, conforme a lo establecido
en el referido artículo 277.”[4]
Para la sentencia TC/0190/13 el
Tribunal Constitucional dejaría ver de manera solapada que haría acopio de una aplicación
errada del artículo 277 de la Constitución. Se trató de una acción directa de
inconstitucionalidad sobre un acto normativo que ya había sido declarado
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia, por lo que sencillamente, de
acuerdo a la normativa vigente, el Tribunal Constitucional debió declarar la
inadmisibilidad en virtud del artículo 45 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, que contempla la producción
de cosa juzgada para las sentencias estimatorias.[5]
Sin embargo, a la par con este argumento, trae a colación el artículo 277 de la
Constitución, estableciendo que no puede el Tribunal Constitucional revisar las
decisiones de la Suprema Corte de Justicia que establece dicho artículo,
incluso tratándose de nuevas acciones directas de inconstitucionalidad.
La sentencia TC/0184/14 sería la
decisión a través de la cual el Tribunal Constitucional fijaría su posición sobre
esta cuestión. Ante la interposición de una acción directa de
inconstitucionalidad sobre un acto normativo que previamente había sido
declarado conforme a la Constitución por la Suprema Corte de Justicia, y justificando
su decisión de declarar inadmisible por cosa juzgada a la acción en el artículo
277 de la Constitución, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
‘’Ciertamente,
el conocimiento de la acción directa de inconstitucionalidad que nos ocupa
supone examinar la constitucionalidad de la ley objeto de la misma. De manera
que si se considerare que dicha ley es conforme con la Constitución habría
coincidencia con el criterio de la Suprema Corte de Justicia, y en la hipótesis
de que la considerare inconstitucional entraría en contradicción. Pero,
independientemente de la hipótesis que primare, el Tribunal Constitucional
realizaría una revisión de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia, lo
cual constituiría una violación de la Constitución y, en particular, del
artículo 277.’’
Este
criterio se mantendría en otras sentencias, como por ejemplo la sentencia TC/0189/14.
Cuando contrastamos estas decisiones con la ya citada sentencia TC/0027/12,
llega la duda de si se trata de un cambio de precedente y, por tanto, el Tribunal
Constitucional violó el párrafo II, artículo 31 de su Ley Orgánica que lo
obliga a expresar los fundamentos de hecho y de derecho para apartarse de un precedente,
o si, en cambio, desde un primer momento tuvo el mismo criterio y lo único que
hizo fue un distinguish de la
aplicación del artículo 277 a la primera decisión, arrogándose la facultad de
conocer nuevas acciones de inconstitucionalidad cuando las acciones conocidas
anteriormente por la Suprema Corte de Justicia sobre los actos normativos hayan
sido declarados inadmisibles, es decir, cuando no existiera un rechazo al
fondo.
En
la sentencia TC/0304/14 el Tribunal Constitucional atenúa su criterio y decide
conocer de acciones directas de inconstitucionalidad de actos normativos sobre
los cuales se accionó ante la Suprema Corte de Justicia, siempre y cuando los
medios de inconstitucionalidad examinados fueran distintos. Con ello tendríamos
–para lamentablemente consolación- dos posible situaciones bajos las cuales sí
procedería la nueva acción directa de inconstitucionalidad en estos casos: 1.
Cuando la acción conocida por la Suprema Corte de Justicia hubiera sido
declarada inadmisible y 2. Cuando la nueva acción se funde en medios distintos –los
medios que fundamentan la causa de la acción- a la conocida previamente por la
Suprema Corte de Justicia.
Aún
con estas excepciones, el criterio impuesto por el Tribunal Constitucional es
totalmente errado y contrario al principal objetivo de este órgano, que no es
otro que garantizar la Constitución. Es posible que sobrevengan
inconstitucionalidades sobre determinados actos normativos, aún fundadas en los
mismos medios que pudieran ser invocados en acciones anteriores ante la Suprema
Corte de Justicia. Como ejercicio reflexivo y ejemplificativo, simplemente
imaginemos que en un contexto histórico anterior –como de hecho era así-, la
prohibición de contraer matrimonio dentro de los 10 meses de haberse divorciada
que se le imponía a la mujer, no se considerara contrario al derecho de
igualdad, y así, en un hipotético caso, lo hubiera considerado la Suprema Corte
de Justicia en una acción directa de inconstitucionalidad. Posteriormente, ante
una nueva acción frente al Tribunal Constitucional fundada en la vulneración de
derecho de igualdad, según el criterio de este órgano la misma sería
inadmisible por tratarse del mismo medio invocado anteriormente. Claramente el
medio formalmente invocado es el mismo, pero es innegable que el contexto ha
cambiado totalmente. Por solo citar dos de esos cambios, ya existe la prueba de
ADN y contamos con una Constitución llena de nuevas disposiciones que imposibilitan
desigualdades de ese tipo.
La
Magistrada Katia Miguelina, si bien no figura con votos disidentes en algunas
de las decisiones indicadas ya que no participó de la deliberación, emitió un
excelente voto disidente en la sentencia TC/0618/15 que condensa gran parte de
mis consideraciones sobre este tema, específicamente en lo que concierne a que
el artículo 277 de la Constitución debe aplicarse exclusivamente a las
revisiones de sentencias jurisdiccionales, no así a las acciones directas de
inconstitucionalidad.
El
peligro que se crea con la aplicación que el Tribunal Constitucional ha
realizado del artículo 277 de la Constitución viene vinculado al título del
presente artículo. Al considerar que no puede controlar constitucionalmente los
actos normativos previamente declarados conforme a la Constitución por la
Suprema Corte de Justicia en procesos de acción directa de inconstitucionalidad
–con las excepciones ya mencionadas-, sencillamente la Constitución y su
Supremacía quedarían sin garantías ante las inconstitucionalidades sobrevenidas
de estos actos normativos. Al final, lo que el Tribunal Constitucional ha hecho
es darle un rango de ‘’superley’’ a estos actos normativos, ya que por un lado
estarían todos los actos normativos controlables constitucionalmente, y por
otro lado estos actos, sobre los cuales el Tribunal Constitucional está vedado
de decidir por existir una supuesta cosa juzgada.
Esta
discusión no es nueva y ya había sido tratada por los procesalistas italianos
al momento de analizar la jurisdicción constitucional de posguerra de dicho
país. Mauro Capelleti, criticando la tesis que atribuía eficacia general o erga omnes a las sentencias desestimatorias en el
sentido que previamente he indicado, expresaba lo siguiente:
“La
tesis de la eficacia erga omnes de la sentencia desestimatoria, no sólo carece
de cualquier apoyo en el derecho positivo italiano, sino que de existir éste,
la misma norma que lo contemplara sería inconstitucional al atentar contra el
carácter rígido de la Constitución. Sustraer una ley al control de
constitucionalidad tras una sentencia desestimatoria supondría desconocer y
bloquear la evolución del derecho, pero ante todo implicaría la creación de una
categoría de normas superiores, dada su rigidez, a las normas constitucionales”[6]
Por todas estas razones me resulta
notoriamente incorrecta la aplicación que el Tribunal Constitucional ha hecho
del artículo 277 de la Constitución, socavando el propio objetivo para el cual
fue creado y desnaturalizando en gran medida la forma en que la cosa juzgada
debe configurarse en el control concentrado de constitucionalidad.
Ni siquiera hay que desarrollar una
extensa línea argumental para justificar una posición distinta a la adoptada
con el Tribunal Constitucional, basta simplemente con aplicar un poco la lógica,
en este caso la lógica jurídica. Un mecanismo de suplencia de vacíos normativos
e interpretativos tan fundamental y enseñado en las primeras cátedras universitarias
de derecho, como es el argumento a
fortiori, serviría para guiar a una posición lógica prescindiendo incluso
de toda esta argumentación. Y es que, si su propia Ley Orgánica le permite al
Tribunal Constitucional conocer de
acciones directas de inconstitucionalidad sobre actos normativos previamente
declarados por él mismo como conformes a la Constitución, con mucha mayor razón
debería estar presente esa posibilidad frente a actos normativos declarados
conforme a la Constitución por un órgano jurisdiccional distinto en virtud de
una Constitución anterior.
[1]
CORDERO PERDOMO, Nassef: Jurisprudencia
del Tribunal Constitucional Dominicano 2012-2014. Seleccionada y concordada con
la Constitución de la República Dominicana y la LOTPC. Librería Jurídica
Internacional, Santo Domingo, 2015.
[2] Con
excepción evidentemente de los casos los cuales quien ejerza la acción sea un
particular. Casos en los cuales deberá demostrar un interés legítimo
jurídicamente protegido, que la mayoría de las veces se revela en una afectación
o una potencial afectación de los acto normativos accionado en
inconstitucionalidad. En estos casos tenemos el criterio de que la acción
retiene un carácter mixto que se expresa en lo concreto-abstracto. Concreto con
relación a la afectación particular que produce el acto normativo; abstracto
con relación a la contrariedad o no de dicho acto normativo con la Constitución
para la generalidad de los presupuestos de hecho sobre los cuales pueda
aplicar.
[3] RODRIGUEZ
RODRIGUEZ, Jaime Luis: La Cosa Juzgada en
el Control Concentrado de Constitucionalidad. Tesis para optar por el
título de Magíster en Derecho Constitucional de la Universidad Iberoamericana
(UNIBE), Santo Domingo, 2014, p. 114.
[4] Voto disidente
Sentencia TC/0027/12.
[5] Sobre
este particular tenemos especiales consideraciones que por no estar vinculadas
directamente con este artículo no trataremos. En esencia, se trata de negar aún
en los casos de sentencias estimatorias la existencia de cosas juzgada como
medio de inadmisión ante nuevas impugnaciones, y en cambio optar por el
incidente jurídica y técnicamente correcto: la falta de objeto.
[6]
MARTIN DE LA VEGA, Augusto:
La sentencia constitucional en Italia. Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, p.58.
