I.
Introducción.
No siempre las Constituciones de los Estados
fueron concebidas como instrumentos normativos, es decir, como instrumentos
respecto de las cuales se pudieran derivar normas de obligatoria observancia y
aplicación. En principio, sobre todo para las corrientes del Derecho derivadas
de la familia romano-germánica, dentro de las cuales se ubica el Derecho
francés y el Derecho dominicano, las Constituciones tenían un eminente carácter
político y constituían manuales de estructuración y funcionamiento de los
distintos órganos políticos del Estado.
Aun en los casos en que a la Constitución de
un Estado se le atribuyó un carácter normativo, como sucede con el ejemplo histórico de la
Constitución de los Estados Unidos, la cuestión en cuanto al control de la
Constitución generó serias discusiones frente a los que entendían que era necesario
que dicho control recayera sobre la jurisdicción del Poder Judicial, y quienes
entendían que esta competencia debía ser atribuida en conjunto a los órganos
políticos –esta última era la llamada teoría Departamentalista-.
No obstante lo anterior, lo cierto es que
Estados Unidos tiene el mérito histórico de haber establecido de manera expresa
en su Constitución el carácter supremo de la misma, de lo cual se derivarían
evidentemente efectos normativos. Luther Martin fue quien propuso incorporar en
la primera Constitución de los Estados Unidos la cláusula de supremacía[1]. La pegunta entonces era
¿dónde debía residir la garantía de la supremacía constitucional?
De todas las posiciones respecto a la
atribución del control de la Constitución puede decirse que la que
tradicionalmente más se ha difundido dentro del marco de las primeras
discusiones en este sentido fue la de Alexander Hamilton en El Federalista 78[2].
En respuesta a un artículo del Antifederalista Brutus, en el cual se hacía
una crítica a la constitución de lo judicial sobre los gobiernos estatales,
Hamilton alegó que los límites que impone la Constitución no podrían ser
preservados en la práctica de ninguna otra forma más que por medio de los
tribunales de justicia, ya que era mucho más racional suponer que los
tribunales estaban diseñados para ser un cuerpo intermedio entre el pueblo y el
legislador, para, entre otras cosas, mantener esta última dentro de los límites
asignados a su autoridad.[3]
Esta posición fue la que se impuso en la
bastantemente conocida decisión de 1803 de la Corte Suprema de los Estados
Unidos, en el caso Marbury Vs. Madison[4],
donde el Juez Marshall se decantó por la facultad que tienen los jueces
para no aplicar una disposición legislativa por contravenir a la Constitución
y, por tanto, atentar a su supremacía. Con esta decisión se considera que quedó
estatuido plenamente el modelo histórico de justicia constitucional denominado judicial review o control difuso de
constitucionalidad,
dado que la competencia para ejercer el control no resulta ser atribuida a un
solo órgano especializado, sino que dicha competencia se esparce a lo largo de
todos los tribunales integrantes del sistema judicial. La garantía de la
supremacía constitucional quedaba principalmente sujeta al control judicial que
hicieran los jueces ante disposiciones infraconstitucionales que pudieran
contravenir a la Constitución.
Pasaría
más de un siglo para que la discusión sobre la garantía de la Constitución
adquiriera vigencia en Europa Continental, lo cual sucede con la famosa
discusión entre el jurista austriaco Hans Kelsen y el jurista Alemán Carl
Schmitt en cuanto a la cuestión de a quién debía atribuirse esa garantía. El
primero propiciaba atribuir la garantía de la Constitución a un poder
jurisdiccional centralizado y especializado, mientras que el segundo, anidado
en el control de la constitucional como un control eminentemente político,
entendía que la garantía de la Constitución debía quedar bajo la atribución del
Presidente.
La
posición de Kelsen se impuso y el modelo histórico de justicia constitucional
denominado control concentrado de constitucionalidad fue consagrado en las
Constituciones de Austria de 1920 y de Checoslovaquia, expandiéndose
posteriormente a los demás países de Europa Continental. Tal y como expresa
Osvaldo Gozaini, “la nominación como “control
concentrado” proviene de la aceptación formal que destina la tarea de controlar
la supremacía de la Norma Fundamental en un órgano creado para conocer especial
y exclusivamente de los conflictos constitucionales, que se sitúa fuera del
apara jurisdiccional clásico (la magistratura ordinaria)”[5].
De
lo expresado en párrafo anterior se infieren ciertas características propias de
este modelo de justicia constitucional, a saber una competencia única,
centralizada y especializada para ejercer el control de constitucionalidad.
Pero lo que más nos interesa a los fines de nuestro trabajo es que dicho
control se ejerce, en principio, de manera directa y abstracta -es decir no de
manera incidental y concreta como en el modelo difuso-.
Cabe
destacar que en adición a los modelos tradicionales de justicia constitucional
podemos encontrar otros, como por ejemplo un modelo dual que permite a los
tribunales del poder judicial ejercer el control difuso y concreto de
constitucionalidad, mientras que un órgano especializado ejerce el control
concentrado y abstracto. Este modelo es el que ha adoptado la República
Dominicana, pero sobre las implicaciones del mismo no abundaremos, ya que como
hemos establecido, lo que nos interesa a los fines del presente trabajo es la
dimensión abstracta del control concentrado de constitucionalidad.
Podría decirse que el
control concentrado de constitucionalidad fue ideado como forma de presentar
una teoría de la garantía de la Constitución opuesta a otras, fundamentalmente a
dos: 1) la que consideraba que la garantía de la Constitución debía ser
atribuida en forma de control político al Presidente, ya sea de una República o
Federación –propuesta de Carl Schmitt-; y 2) la que si bien consideraba que la
garantía de la Constitución debía tener un carácter jurisdiccional, atribuía la
facultad de control a todos los jueces del Poder Judicial de manera difusa.
Sobre la base de los
argumentos que a favor de este tipo de control constitucional se opusieron a
las otras dos teorías que hemos enunciado, puede encontrarse el sentido en que
su configuración técnica y especializada como proceso jurisdiccional se ha
desarrollado. En las siguientes páginas nos extenderemos en esta cuestión,
haciendo al final acopio de cómo se ha presentado la misma en la República
Dominicana.
II.
Origen histórico del control concentrado de
constitucionalidad.
El control concentrado de
constitucionalidad tiene su origen en los finales de la segunda década del
siglo XX, bajo la égida del gran jurista austriaco y representante del
positivismo jurídico, Hans Kelsen. Este jurista fue de las personas más
influyentes en la creación del Tribunal Constitucional austriaco e incluso
formó parte del mismo entre el año 1921 y el año 1930.
Las constituciones de
Austria y Checoslovaquia instauraron este sistema de control constitucional en
el año 1920. A pesar de la gran extensión que tendría el modelo concentrado
ideado por Kelsen en los países europeos, antes de la Segunda Guerra Mundial
sólo Linchtenstein, en el año 1921, y España, en el año 1931, decidieron
establece un Tribunal Constitucional con estas facultades de control, en
adición a la experiencia de Austria y Checoslovaquia.
Para algunos autores, como
por ejemplo Víctor Ferreras Comella, la idea de Kelsen respecto de un Tribunal
Constitucional como órgano centralizado y especializado en el control
constitucional, no partió de la nada. Ya Georg Jellinek, por el año 1885, había
efectuado propuestas para centralizar en el Tribunal Supremo Austriaco alguna
forma de control abstracto de la legislación a partir de la Constitución
austriaca de 1867[6].
Asimismo, y como dato curioso, ya en Venezuela en 1858 y en Colombia en 1910,
se había reconocido a los ciudadanos la posibilidad de atacar directamente y de
forma abstracta las leyes que consideraran constitucionales.
Sin embargo, no caben dudas
de que el gran teórico del control concentrado y abstracto de
constitucionalidad a través de un Tribunal Constitucional fue Hans Kelsen. Fue
este autor quien se preocupó más por estructurar un arsenal de argumentos a
favor de este tipo de control constitucional, dando el rígor teórico que el
posterior desarrollo técnico del mismo requería. Esto Kelsen lo hizo a través
de un artículo y un ensayo fundamental sobre este tema: 1) El control judicial
de la legislación: Un estudio comparativo de la Constitución de Austria y de
Estados Unidos; y 2) La garantía jurisdiccional de la Constitución (La Justicia
Constitucional). El segundo de estos trabajos nos servirá bastante para exponer
los argumentos a favor del control concentrado de constitucionalidad que
originariamente fueron presentados.
Después de la Segunda
Guerra Mundial este modelo se expandió a otros países de Europa. Entre los
países que fueron haciendo acopio de dicho modelo estuvieron Italia, Alemania,
Portugal y España, entre otros, principalmente europeos.
Hoy por hoy el modelo
ideado por Kelsen también se ha expandido a distintos países de Latinoamérica,
en los cuales se había adoptado previamente el control difuso de
constitucionalidad al estilo estadounidense, por lo que de la convergencia de
ambas experiencias se estructuraron sistemas mixtos y duales.
III.
Teoría del control concentrado de constitucionalidad.
El trabajo cumbre en el
cual podemos encontrar los fundamentos teóricos que permitirían estructurar el
control concentrado de constitucionalidad como una técnica de garantía
jurisdiccional de la Constitución es, sin dudas, el ya mencionado ensayo “La garantía jurisdiccional de la
Constitución (La Justicia Constitucional)” de Hans Kelsen. En este ensayo
Kelsen expone los argumentos que le hacen llegar a la conclusión de que el
control concentrado de constitucionalidad es el mejor mecanismo para garantizar
la supremacía de la Constitución.
Partiendo de la concepción
piramidal y jerárquica que establece en su Teoría
Pura del Derecho, Kelsen entiende a la Constitución como el instrumento
normativo que regula en lo esencial la confección de las leyes, siendo por tanto
la legislación, frente a la Constitución, una aplicación del Derecho[7].
Siendo la legislación aplicación de derecho frente a la Constitución, la misma,
para ser regular, debe presentar un grado de correspondencia con el texto
normativo jerárquicamente superior. De lo contrario, es decir si no existe esa
correspondencia, la legislación sería irregular frente a la Constitución. Ante
la posibilidad de esta situación, siendo la Constitución la norma suprema del
Estado, se hace necesario estructurar un mecanismo para garantizar la
regularidad de las leyes. Por ello Kelsen afirma que “garantías de la Constitución significa, entonces, garantías de la
regularidad de las normas inmediatamente subordinadas a la Constitución; es
decir, esencialmente garantía de la constitucionalidad de las leyes”[8].
Estas garantías de la
regularidad y, por tanto, garantías de la constitucionalidad de las leyes,
pueden ser, según Kelsen, preventivas o represivas y personales u objetivas.
Las garantías preventivas, como su nombre lo indica, tenderían a advertir de
manera previa la realización de actos irregulares. En oposición, las garantías
represivas reaccionarían contra un acto irregular ya realizado. Por su parte,
las garantías personales serían aquellas que refieren a condiciones que deben
tener los órganos y las personas que los componen, mientras que las garantías
objetivas, que según Kelsen tienen al mismo tiempo un carácter represivo
acentuado, son la nulidad o anulabilidad del acto irregular.[9]
De todas estas garantías,
Kelsen afirma que la anulación del acto inconstitucional, es decir la garantía
objetiva con carácter represivo según lo establecido en el párrafo anterior, es
la que representa la garantía principal y más eficaz de la Constitución. Sin
embargo, considera necesario que conjuntamente con ésta converjan otras
garantías, como sería la garantía preventiva personal que delimitaría la
condición especial en que debe estar estructurado el órgano que esté llamado a
implementar la garantía objetiva y represiva de la anulabilidad. Por ello, como
condición previa para la anulabilidad del acto irregular, es necesario que
quede configurado con esa facultad un órgano distinto al que emite ese acto
irregular, asegurando así el control.
Sería ingenuidad, dice
Kelsen, contar con que el Parlamento anularía una ley votada por él en razón de
que otra instancia la hubiera declarado inconstitucional. Por tanto, afirma
este autor, no es el Parlamento mismo con quien puede contarse para su
subordinación a la Constitución, “es un
órgano diferente a él, independiente de él, y por consiguiente, también de
cualquier otra autoridad estatal, al que es necesario encargar la anulación de
los actos inconstitucionales –esto es, a una jurisdicción o tribunal
constitucional-“[10].
La anulabilidad del acto
irregular, en este caso de una ley inconstitucional, significa la posibilidad
de hacerlo desaparecer con sus consecuencias jurídicas. La anulación supone una
decisión que la pronuncie, por lo que ésta es eminentemente jurisdiccional. Si
a esto le agregamos que para garantizar plenamente esa anulabilidad el órgano
facultado para ello debe ser distinto al que dictó el acto anulable, tenemos
que la garantía más idónea para garantizar que un acto irregular sea anulable
es que se establezca un órgano jurisdiccional con esa función.
Pero estos son solos los
argumentos que justifican la preeminencia de la garantía jurisdiccional para
asegurar la constitucionalidad de las leyes frente a otras garantías
institucionales. Bien podría atribuirse dicha facultad a todos los tribunales
del Poder Judicial, tal y como sucede en los Estados Unidos. Pero en ese punto
es donde Kelsen presenta una crítica a esta posibilidad, sobre la base de que
la anulación limitada al caso concreto supondría imperfecciones e
insuficiencias, entre ellas afectaciones a la seguridad jurídica y a la
igualdad, como trataremos más adelante.
Kelsen propone que, aparte
de ser la garantía jurisdiccional la más idónea, ésta debe estar confiada a una
autoridad única y centralizada, que juzgue de manera abstracta las posibles
inconstitucionalidades de las leyes, y en el caso que sea pertinente pronuncie
la anulación de las mismas de manera total. Esta autoridad única, centralizada
y jurisdiccional, es el Tribunal Constitucional.
IV.
El modelo kelseniano como oposición al judicial review estadounidense: Igualdad y seguridad jurídica.
Como establecimos en el
acápite anterior, Kelsen no solo presentó con sus argumentos la idoneidad de
que la garantía de la Constitución tuviera un carácter jurisdiccional, sino que
también consideró que la facultad de anular las leyes inconstitucionales debía
quedar atribuida a una autoridad única, centralizada y especializada. Por estar
concentrada está facultad en esta autoridad, es que a este modelo se denomina control
concentrado.
Es en este aspecto donde el
modelo kelseniano se distingue principalmente del judicial review estadounidense. Mientras el primero atribuye a una
autoridad única el control de constitucionalidad de las leyes, el segundo reconoce
esa facultad a todos los tribunales del Poder Judicial al momento de conocer
casos concretos.
Al tener el judicial review estadounidense o control
difuso de constitucionalidad un carácter eminentemente concreto, la
anulabilidad de una ley inconstitucional que se pudiera pronunciar solo tiene
efectos parciales, y por ello se dice que en estos casos lo que se produce más
bien es una desaplicación de la disposición para el caso concreto. Entre las
principales características del control difuso de constitucionalidad están,
aparte de lo relativo a la competencia compartida de los jueces, el efecto interpartes de la decisión, lo que
conlleva a considerar la norma inconstitucional inaplicada al caso concreto
-por lo que no resulta ser expulsada del ordenamiento jurídico-.
Esta situación podría no
presentar problemas en los países que derivan su Derecho del common law, como es el caso de los
Estado Unidos, ya que en los mismos el sistema de precedentes fundado en el
principio stare decisis está
sumamente arraigado y es plenamente observado. Es muy difícil que una
disposición que se considere inconstitucional en un caso concreto sea aplicada
a otros casos, principalmente cuando esa inconstitucionalidad ha sido
pronunciada por la Corte Suprema.
Sin embargo, en los países
que fundamentan su sistema jurídico en el Derecho codificado el sistema de
precedentes era prácticamente inexistente y las decisiones de los tribunales
superiores no eran vinculantes a los demás. Advirtiendo esto, la posibilidad de
que existieran divergencias en el juzgamiento de la constitucionalidad de las
leyes y su aplicación en distintos casos era eminente. En este sentido Kelsen
expresa lo siguiente:
“Las imperfecciones y la insuficiencia
de una anulación limitada al caso concreto son evidentes. Sobre todo la falta
de unidad de soluciones y la inseguridad que desagradablemente se hacen sentir
cuando un tribunal se abstiene de aplicar un reglamento, o incluso, una ley por
irregulares, mientras que otro tribunal hace lo contrario prohibiéndose a las
autoridades administrativas, cuando son llamadas a intervenir, a rehusar su
aplicación. La centralización del poder para examinar la regularidad de las
normas generales, se justifica ciertamente en todos los aspectos. Pero si se
resuelve en confiar este control a una autoridad única, entonces es posible
abandonar la limitación de la anulación para el caso concreto a favor del
sistema de anulación total, es decir, para todos los casos en que la norma
hubiera tenido que ser aplicada. Se entiende que un poder tan considerable no
puede ser confiado sino a una instancia central suprema.”[11]
Esta
falta de unidad de soluciones que se presentaría con el control difuso de
constitucionalidad en un país que fundamente su sistema jurídico en el Derecho
codificado, supondría la posibilidad de virtuales afectaciones a dos principios
jurídicos fundamentales: la seguridad jurídica y la igualdad.
La
seguridad jurídica se vería afectada, en tanto la consideración como
inconstitucional de un acto variaría entre los distintos jueces que componen al
Poder Judicial, por lo que no existiría una unidad de soluciones que permitiera
la previsibilidad y certeza que requiere todo sistema jurídico para adecuar
correctamente las conductas de las personas a lo que las normas prescriben.
Por
otro lado, el principio de igualdad se vería afectado, en el sentido de que para
algunos casos ciertos actos serían considerados como inconstitucionales,
mientras en otros no, lo que implicaría un juzgamiento desigual. Solo pensemos,
por ejemplo, un caso en que una disposición penal que sanciona una determinada
acción no sea aplicada por considerarla inconstitucional un juez, pero que otro
juez entienda a esta como conforme con la Constitución y la aplique y condene a
otra persona en un caso distinto.
V.
Concepción tradicional del control concentrado
constitucionalidad: El legislador negativo.
Al momento de idear el
modelo concentrado de control de constitucionalidad, Kelsen atribuyó a éste
funciones sumamente limitadas en comparación con las que posee hoy en día. En la concepción originaria de este modelo de
control no se concibió competencia al Tribunal Constitucional como órgano
concentrado, para todo lo relacionado con hechos o intereses concretos y sustanciales
de la legislación en relación con la Constitución. Tal y como expresa Gascón, “el rasgo definidor del sistema kelseniano
residía en la rigurosa exclusión del conocimiento de hechos por parte del juez
de constitucionalidad; su tarea queda así rigurosamente circunscrita a un
juicio de compatibilidad lógica entre dos enunciados normativos cristalizados,
pero carentes de cualquier referencia fáctica, la Constitución y la ley”[12].
Es decir, el control de
constitucionalidad se limitaba a la contrastación de dos normas, una legal y
otra constitucional, mediante una mera compatibilidad basada en una lógica
formalista o procedimental, sin tomar en cuenta el contenido concreto. El
Tribunal Constitucional kelseniano se ocupa sólo de los discursos de
fundamentación, no de los discursos de aplicación, es decir de las reglas, no
de los principios.[13]
Esta posición se desprende
de que Kelsen fue un ferviente defensor del positivismo jurídico, distanciando
el derecho de la moral, a los fines de poder llegar a concebir una teoría pura
del primero. Por esto no estuvo de acuerdo con la inclusión de principios con
alto grado de indeterminación en las Constituciones, estableciendo que éstas
solo debían contener reglas de carácter procedimental tendentes a ordenar el
funcionamiento orgánico de los poderes del Estado.
El Tribunal Constitucional
quedó configurado, en esencia, como un legislador negativo, incapaz de
controlar los preceptos indeterminados – los cuales deben quedar a disposición
del legislador - , por lo que el control adquiría un carácter meramente formal
o procedimental. En palabras de Luis Prieto Sanchís, “el sistema norteamericano está diseñado a favor de la supremacía
judicial y de los derechos naturales frente al legislador; el sistema
kelseniano, en cambio, supone un acto de desconfianza frente a los jueces
ordinarios y de restablecimiento de la supremacía del Parlamento ante la
actividad libre de los jueces.”[14]
Esta consideración del Tribunal
Constitucional como legislador negativo viene del mismo Kelsen. En su configuración
original el Tribunal Constitucional solo tendría facultad para anular pura y
simplemente la disposición inconstitucional, teniendo esta anulación un efecto
similar a la derogación legislativa, puesto que ambas suponen desaparecer a la
disposición del ordenamiento jurídico. En palabras de Kelsen, “anular la ley equivale a establecer una norma
general, puesto que la anulación de una ley tiene el mismo carácter de generalidad
que su confección. No siendo, por
así decirlo, más que una confección con signo negativo”[15].
La diferencia fundamental
entre la función negativa del Tribunal y la función positiva del Parlamento en
la legislación, estribaría, según Kelsen, en que mientras que la anulación de
la ley se produce esencialmente en aplicación de las normas de la Constitución,
la confección de la misma supone una libertad creadora. La actividad del
Tribunal Constitucional, en tanto legislador negativo, estaría absolutamente
determinada por la Constitución. Este es uno de los fundamentos que Kelsen
utiliza, frente al argumento de la afectación al principio de división de
poderes, vista la posibilidad de que un órgano jurisdiccional pueda anular el
producto del Poder Legislativo, es decir la ley.
La propuesta original de
Kelsen, reduciendo al Tribunal Constitucional a legislador negativo, se
presentaba sumamente respetuosa de la función legislativa si la comparamos con
la concepción actual de la justicia constitucional. El constante apego a la
seguridad jurídica, aparte del principio de división de poderes, es otro
fundamento del modelo kelseniano como control limitado a ejercer una
vinculación negativa. Muestra de esto es que Kelsen proponía atribuir efectos
diferidos a algunas sentencias de inconstitucionalidad, a los fines de que el
Parlamento tuviera tiempo para modificar la ley, evitando de esa manera la
inseguridad jurídica que se derivaría de la creación de un vacío normativo.
Pero más aún, Kelsen llegó a proponer que si una ley es anulada por un
tribunal, las disposiciones anteriores que habían sido derogadas por ésta
debían adquirir vigencia. Como afirma Víctor Ferreras Comella, esto parece ser “el equivalente jurídico de la resurrección
de los muertos”[16].
No obstante esta concepción
tradicional derivada de la configuración kelseniana del Tribunal Constitucional
ha variado de manera considerable, como veremos en el próximo acápite, lo
cierto es que todavía hoy la vinculación negativa de la sentencia anulatoria de
una disposición inconstitucional sigue siendo la forma pura y más común en que
el control concentrado de constitucionalidad se desarrolla.
VI.
Concepción contemporánea del control concentrado de
constitucionalidad.
La concepción tradicional
que conminaba al Tribunal Constitucional a ejercer únicamente una especie de
función legislativa negativa al momento de anular disposiciones
inconstitucionales, ha quedado en el pasado. Si bien todavía hoy la forma más
común en que se desarrolla el control concentrado de constitucionalidad es a
través de la estimación pura del alegato de inconstitucionalidad, en muchos
casos el Tribunal Constitucional ejerce una verdadera función positiva y normativa,
pasando de la anulación de Derecho a la confección misma de éste.
En el ejercicio concentrado
de la justicia constitucional que desarrolla la jurisdicción especializada para
ello, la antigua idea de la mera contraposición entre normas cerradas como
objetivo del control, con la limitada función negativa, es variada por una nueva
concepción, especialmente orientada a dar respuesta a las nuevas
características constitucionales de la posguerra. Según Miguel Revenga Sánchez,
esto se debe a la existencia de “constituciones
abiertas, con enunciados que no se prestan a formas silogísticas de
enjuiciamiento, y un orden constitucional que se va creando y recreando
mediante la actuación conforme a aquella de los ciudadanos y de los poderes
públicos, incluido el Tribunal Constitucional”[17].
El modelo kelseniano,
aunque solo en apariencia, serviría de referencia para la nueva justicia
constitucional en lo que refiere al aspecto estructural de la jurisdicción
concentrada. Pero en la materialidad de sus funciones, los Tribunales
Constitucionales se acercaron al esquema norteamericano del judicial review. Es decir que la otrora
concepción de los Tribunales Constitucionales como legisladores negativos fue
echada a un lado, dando paso a un papel activo de éstos en la protección
material y sustancial de los de los preceptos y principios constitucionales. El
jurista dominicano Claudio Aníbal Medrano sintetiza esta realidad en la forma
siguiente:
“De
tal como, que uno de sus rasgos de mayor relieve a partir de la segunda
postguerra consiste en la demostración de la actitud de los tribunales
constitucionales en su cotejo del análisis de las normas vigentes sujetas a su
control para desarrollar un rol normativo no sólo negativo, en la estela
kelseniana, sino también positivo.”[18]
Muchos de los Tribunales
Constitucionales actuales, incluyendo el dominicano, han expandido su campo de
acción fuera de la vinculación negativa de sus sentencias anulatorias puras, y
ahora tienen un arsenal de posibilidades para modular sus decisiones expresando
un carácter positivo y normativo en las mismas. A estas sentencias que se
apartan de la clasificación pura de sentencias estimatorias y desestimatorias
de acciones directas en inconstitucionalidad, la doctrina y la legislación les
han denominado “sentencias interpretativas”.
La experiencia comparada más importante en el desarrollo de este carácter
activo de los Tribunales Constitucionales es la de Italia.[19]
El artículo 47 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales
de la República Dominicana, establece de manera expresa la posibilidad que
tiene el Tribunal Constitucional para dictar sentencias interpretativas fuera
de la clasificación pura de estimación o desestimación de la acción. Con esta
Ley del año 2011 se reconoce por vez primera esta posibilidad en el control
concentrado de constitucionalidad de la República Dominicana.
La función positiva y
normativa que hoy en día tienen los Tribunales Constitucionales actuando en el
control concentrado de constitucionalidad, tiene que ver principalmente con su
facultad para modular sus decisiones. La modulación de sentencias puede ser
definida “como una técnica utilizada por
los jueces, generalmente en el control de constitucionalidad, para determinar
el sentido o sentidos en que o no ser interpretada una disposición, así como
para establecer las normas derivadas directa o indirectamente de la disposición
que están acordes o no con la Constitución”[20].
Esta modulación opera,
principalmente, ante la aplicación al juicio abstracto de constitucionalidad de
disposiciones constitucionales a partir de las cuales puedan derivarse
distintas normas, tomando como base la distinción que la teoría del Derecho
hace de los conceptos disposición y norma[21].
Esta derivación de normas de las disposiciones constitucionales se acentúa en
aquellos supuestos que no se prestan a formas silogísticas de enjuiciamiento,
por lo que en estos casos la interpretación jurídica juega un papel
predominante. Precisamente uno de los primeros fundamentos de esta facultad de
modulación de sentencias fue el denominado principio
de interpretación conforme, según el cual, ante distintas interpretaciones
de una disposición que está siendo enjuiciada, debe preferirse aquella que sea
más conforme con la Constitución. Esta labor interpretativa revela una
innegable función creativa del Tribunal Constitucional en determinar cuáles
normas de una misma disposición serían constitucionales o no, contrario a la
concepción tradicional que se limitaba a enjuiciar de manera formal y mecánica
la disposición.
VII.
Control concentrado de constitucionalidad en República
Dominicana.
La doctrina tradicional
dominicana ha establecido que desde la primera Constitución de la República
Dominicana, esto es la Constitución de San Cristóbal del 6 de noviembre del año
1844, estaba consagrada en nuestro país la garantía jurisdiccional de la
Constitucional a través del modelo estadounidense del judicial review o control difuso de constitucionalidad.
Esta idea ha tenido su
fundamento en algunas las disposiciones que establecía dicha Constitución. Por
ejemplo, el artículo 35 de la misma expresaba que no podría “hacerse ninguna
ley contraria ni a 'la letra ni, al espíritu de la Constitución: en caso de
duda, el texto de la Constitución debe siempre prevalecer”. El artículo 125
establecía que ningún Tribunal podría “aplicar
una ley inconstitucional, ni los decretos y reglamentos de administración
general, sino en tanto que sean conformes a las leyes.” Por solo citar
estas dos disposiciones.
Sin embargo, somos de
opinión de que estas disposiciones constitucionales únicamente revelaban de
manera formal la supremacía de la Constitución, lo que no necesariamente
implicaba que la garantía de esa supremacía constitucional tuviera un carácter
jurisdiccional.
Los propios franceses, que
como ya sabemos eran reacios a la posibilidad de que los jueces pudieran
negarse a aplicar la ley en casos concretos, reconocían el carácter supremo de
la Constitución. Una muestra evidente de ello fue la especial rigidez que
dieron a la misma con un procedimiento de reforma más calificado que el de las
leyes ordinarias.
En este sentido, estamos de
acuerdo con la doctrina minoritaria –por no decir única- que representa el
jurista dominicano Cristóbal Rodríguez Gómez, y que defiende la tesis histórica
de que “en nuestra Constitución, el
principio de supremacía constitucional no fue un principio jurídicamente
protegido”[22].
Este autor revela como lo que verdaderamente existía era un control
constitucional atribuido al Congreso, y que se manifestaba, entre otros
aspectos, con la obligatoriedad que tenían los jueces para consultar al
Congreso a través de la Suprema Corte de Justicia sobre la “inteligencia de las
leyes”, según prescribía el artículo 134 de la Constitución de 1844. Esta
consulta no era más que la versión constitucional dominicana del denominado référé législatif establecido de manera
legal en Francia en el año 1790. A través de este mecanismo “el parlamento calificaría el significado de
la norma aplicable”[23].
Por ello que, no obstante
encontrarse consagradas diversas disposiciones constitucionales similares a las
establecidas en la primera Constitución de los Estados Unidos, éstas tenían una
invocación más de carácter político que normativo, manteniéndose en la realidad
la preeminencia de la expresión del Congreso conforme al modelo francés.
Recordemos que aun en el caso de Estados Unidos, cuya Constitución establecía
de manera expresa la cláusula de supremacía constitucional, tuvieron que
producirse acontecimientos muy puntuales para que se admitiera el judicial review, entre ellos
principalmente la sentencia en el caso Marbury
Vs. Madison. En nuestro país no se produjeron decisiones similares.
No es hasta las
Constituciones de los años 1874 y 1875 que en la República Dominicana se
establece de manera expresa la competencia jurisdiccional de control de la
constitucionalidad, en este caso a la Suprema Corte de Justicia. El jurista
Miguel Valera ha expresado que al atribuírsele de manera exclusiva dicha
competencia a la Suprema Corte de Justicia, a través de la misma se incorporó
el modelo concentrado de constitucionalidad en la República Dominicana. Sin
embargo, tal y como se colige de la posición de Cristóbal Rodríguez, la Suprema
Corte de Justicia conocía de las inconstitucionalidades en su condición de
tribunal de alzada, no como consecuencia de una acción directa y abstracta de
inconstitucionalidad, lo que evidentemente supone la necesidad de un juicio
concreto y, por tanto, reflejaría la existencia de un modelo difuso de
constitucionalidad[24].
Este modelo difuso de
constitucionalidad instaurado en las Constituciones de 1874 y 1875 duraría
poco, puesto que la Constitución de 1877 obvió estas disposiciones retornando
al modelo anterior, que era como ya hemos dicho un modelo de control político a
través del Congreso. En la Constitución del año 1908 se retoma nuevamente el
control jurisdiccional de la constitucional a través del modelo difuso.
Es con la Constitución del
año 1924 que se instaura en la República Dominicana el control concentrado de
constitucionalidad, estableciendo el artículo 67, numeral 5 de dicho texto, que
la Suprema Corte de Justicia tendría la facultad de conocer sobre la
constitucionalidad de las leyes. Es curioso que dicho modelo haya sido adoptado
en la República Dominicana solo cuatro años después de haber sido promovido por
Kelsen en la Constitución austriaca. Pero éste no duraría mucho y con la
Constitución del año 1927 fue eliminado, retomándose el mismo en la
Constitución del año 1994.
Con la Constitución del año
2010 se crea un Tribunal Constitucional como órgano jurisdiccional
especializado para conocer, entre otras competencias, de las acciones directas
de inconstitucionalidad bajo el modelo de control concretado de
constitucionalidad, con la particularidad de que sus decisiones constituyen
precedentes vinculantes a todos los poderes públicos. Esta facultad la
desarrolla a la par con el control difuso de constitucionalidad que ejercen
todos los jueces del Poder Judicial, por lo que en la República Dominicana
tenemos un modelo mixto.
Uno de los aspectos más
importantes que se han derivado de la creación del Tribunal Constitucional es
la esquematización y sistematización de los procesos constitucionales a través
de la Ley No. 137-11 del año 2011. Muchas cuestiones que habían sido manejadas
recurriendo directamente a la Constitución y a través de la jurisprudencia de
la Suprema Corte de Justicia, ahora han sido concretizadas y configuradas, en
principio, en la normativa orgánica que regula los procesos constitucionales.
[1] KRAMER, Larry D.: Constitucionalismo popular y control de
constitucionalidad. Traducción de Paola Bergallo, Marcial Pons, Buenos
Aires, 2011, p. 100.
[2] No obstante esto
ya el Juez Iredell había desarrollado ideas sobre la cuestión y para muchos la
decisión del Juez Coke en el Bordhan Case
es el primer precedente del control judicial de la constitucionalidad o judicial review.
[3] KRAMER, Larry D. Op. Cit. p. 106.
[4] Consideramos que
esta decisión está en algún sentido sobrevalorada dentro de la historia de la
justicia constitucional. Sin embargo ese es un tema propio de otro trabajo.
[5] GOZAINI ALFREDO, Osvaldo: Introducción al Derecho Procesal Constitucional. Rubinzal – Culzoni
Editores, Primera Edición, Santa Fe, 2006. P. 122.
[6] FERRERAS COMELLA,
Víctor: Una defensa del modelo europeo de
control de constitucionalidad. Primera edición, Marcial Pons, Madrid, 2011,
p. 26.
[7] KELSEN, Hans: La Garantía Jurisdiccional de la
Constitución (La Justicia Constitucional). Primera edición, Instituto de
Investigaciones Jurídica, Universidad Nacional Autónoma de México, 2001, p. 13.
[8] IBIDEM p. 14.
[9] IBIDEM, p. 31 y
ss.
[10] IBIDEM, p. 40 y
ss.
[11] IBIDEM, p. 38.
[12] GASCON, M. “La Justicia Constitucional: entre
legislación y jurisdicción”, En Revista Española de de Derecho
Constitucional, No. 41, 1994, p. 64. Citado por PRIETO SANCHIS, Luis, “Tribunal Constitucional y positivismo
jurídico”, Doxa 23, Madrid, 2000, p. 169.
[13] IBIDEM, p. 170.
[14] IBIDEM, p. 171.
[15] KELSEN, Hans. Op. Cit., p.
[16] FERRERAS COMELLA,
Víctor. Op. Cit. p. 60.
[17] REVENGA SANCHEZ,
Miguel: Notas sobre justicia
constitucional e interpretación de la Constitución (o en defensa de la
interpretación como diálogo. UNED, Teoría y Realidad Constitucional, núm
16, Madrid, 2005, pp. 141-158.
[18] MEDRANO MEJIA, Claudio Aníbal: El control abstracto de constitucionalidad. En
SAGUES, Néstor Pedro y VAZQUEZ SAMUEL, Lino (Coord): VII Encuentro Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. Tomo II, Instituto Iberoamericano de
Derecho Procesal Constitucional, Santo Domingo, 2011, p. 132.
[19] Para un estudio de
las sentencias constitucionales en Italia ver: MARTIN DE LA VEGA, Augusto: La sentencia constitucional en Italia. Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003.
[20] EZQUIAGA GANUZAS F.J.: Diez años de fallos constitucionales sentencias interpretativas y
poder normativo del Tribunal Constitucional. En Revista Vasca de
Administración Pública, n° 31, 1991, LAFUENTE BALLE J.M., La judicialización de la interpretación
constitucional, Colex, Madrid, 2000
[21] Respecto a esta
distinción nos referiremos en el Capítulo IV.
[22] RODRIGUEZ GOMEZ,
Cristóbal: El control jurisdiccional de
constitucionalidad de la ley. P. 35.
[23] FERRERAS COMELLA,
Víctor. Op. Cit. p. 41.
[24] RODRIGUEZ GOMEZ,
Cristóbal. Op. Cit., p. 38 y ss.
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