I.
Planteamiento de la discusión.
Parte
del debate público nacional de estos últimos días se ha enfocado en la
propuesta de un determinado sector dentro del Partido de la Liberación
Dominicana de establecer de manera obligatoria a todos los Partidos Políticos
la celebración de primarias abiertas como mecanismo de selección de los
candidatos a cargos de elección popular. Esta propuesta ha encontrado resistencia
dentro del mismo Partido oficialista y en la gran mayoría de los Partidos que
por lo menos formalmente se encuentran en la oposición política. Quienes
defienden una u otra posición han hecho acopio de argumentos
jurídico-constitucionales a fin de determinar la constitucionalidad o no de una
medida de ese tipo. En el presente trabajo trataré de presentar las principales
objeciones constitucionales que se han presentado a la misma y la validez o no
de éstas.
Actualmente
la forma de nominación de candidatos a cargos electivos está regulada por el
artículo 68 de la Ley Electoral No. 275-97. Dicho artículo establece lo
siguiente:
"La nominación de
los candidatos a cargos electivos que hayan de ser propuestos por un partido
político, reconocido o inscrito, deberá ser hecho por el voto afirmativo de la
mayoría de los delegados a convenciones regulares y públicamente celebradas
tres (3) días, por lo menos, después de haber sido convocadas por medio de
aviso público en un diario de circulación nacional. Además dichas convenciones
deberán estar constituidas de conformidad con las disposiciones que a ese
respecto habrán de contener los estatutos del partido."
Se
trata, como se puede notar, de una disposición que ofrece un amplio margen de
actuación a los Partidos Políticos para selección de sus candidatos, incluso ni
siquiera obligando a que dicha selección deba realizarse a través del voto de
los militantes inscritos.
Al
otro extremo, con la propuesta de establecimiento con carácter obligatorio de
primarias abiertas a todos los Partidos Políticos, lo que se procura es
conminar a éstos a un mecanismo de selección de sus candidatos a los cargos
electivos. Este mecanismo consiste en la celebración de convenciones
electorales internas en las cuales tengan derecho a voto no solo los delegados
o militantes de los Partidos, sino todas las personas habilitadas por la Junta
Central Electoral para ejercer el voto en las Asambleas Electorales Generales,
sin importar su vinculación partidaria. De ahí que se les denomine
"primarias abiertas".
Además,
la propuesta que se ha planteado en la discusión pública procura que dichas
primarias, aparte de ser abiertas, se realicen de manera simultánea en todos
los Partidos. Con ello se procura superar el problema que podría significar la
intervención interesada de militantes o simpatizantes de otros partidos en las
convenciones internas de partidos adversos.
A
seguida trataré las principales objeciones constitucionales que se han
planteado a esta medida.
II.
Objeciones constitucionales.
a) Indicación
de fuente de financiamiento.
En
el año 2004 la República Dominicana tuvo una legislación que planteó el
establecimiento de elecciones primarias abiertas a todos los Partidos. Se trató
de la Ley No. 286-04 que estableció un Sistema de Elecciones Primarias mediante
el voto universal, directo y secreto. Eventualmente dicha Ley fue accionada en
inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, órgano jurisdiccional
que en dicho momento detentaba la facultad de ejercer el control concentrado de
constitucionalidad.
Ante
la acción intentada la Suprema Corte de Justicia emitió una sentencia a través
de la cual se declaró la inconstitucionalidad de la Ley citada. Uno de los
argumentos de la Corte para declarar la inconstitucionalidad consistió en la no
consignación en la Ley de la fuente de donde provendrían los recursos para
solventar las necesidades que se creaban con su ejecución, obligatoriedad
constitucional entonces establecida en el artículo 115 de la Constitución
anterior y que sería mantenida en el artículo 237 de la Constitución vigente.
Sin
embargo, esta objeción resulta ser bastante débil, en tanto la misma sería
superada simplemente con que la nueva legislación indique la fuente de
financiamiento que garantice la ejecución de la Ley y sea en consecuencia
conforme con el artículo 237 de la Constitución.
b) Supuesta
creación de Asambleas Electorales distintas a las previstas por la
Constitución.
Otro
de los argumentos de la Suprema Corte de Justicia para fallar la
inconstitucionalidad de la Ley del año 2004 consistió en considerar que, al
establecerse que las convenciones primarias operarían con la participación de
todos los electores, se estaría patrocinando una convocatoria de las Asambleas
Electorales para que se reúnan en fechas y con fines distintos a los fines
constitucionales de las mismas, entonces establecidos en los artículos 89 y 90
de la Constitución anterior. Las Asambleas Electorales se encuentran ahora
consagradas en el artículo 209 de la Constitución vigente.
En
síntesis, las Asambleas Electorales constituyen el mecanismo a través del cual
son electos todos los representantes electivos. Se trata de las elecciones que
deciden quienes serán el Presidente, los Senadores, Diputados, Alcaldes, etc.,
y, por tanto, en las mismas participan todas las personas habilitadas para
votar. Lo que la Suprema Corte de Justicia parece haber establecido, en un
evidente yerro, es que por el hecho de que la Ley de entonces estableciera que
todas las personas habilitadas para votar pudieran participar en las primarias
de los Partidos al igual y como sucede en las elecciones generales, esto
implicaría considerar que las primeras serían Asambleas Electorales, y como la
Constitución no las preveía, pues serían inconstitucionales.
Se
trata de un argumento que tergiversa totalmente la cuestión y que no tiene
validez alguna. El hecho de que las primarias abiertas impliquen la
participación de todos los habilitados para votar, tal y como sucede en las
Asambleas Electorales, no hace que las primeras deban ser consideradas como
Asambleas Electorales en los términos planteados en la Constitución.
Por
otro lado, el hecho de que no se reconozca de manera constitucionalmente
expresa la facultad que podría tener la Junta Central Electoral para organizar
las primarias de los Partidos, no quiere decir que ello impida a que de manera
legislativa pueda atribuírsele dicha facultad a la Junta Central Electoral.
c) Supuesta
violación al principio de irretroactividad de las normas.
Según
la decisión de la Suprema Corte de Justicia la Ley del año 2004 también violaba
el principio de irretroactividad de las normas. En resumen, dicha Corte
expresó que habiéndose organizado los Partidos vigentes en base a una
legislación anterior que establecía una determinada forma de selección de
candidatos en convenciones internas, la imposición de un nuevo mecanismo a
tales fines vulneraría el principio de irretroactividad de las normas, entonces
previsto en el artículo 47 de la Constitución anterior y ahora contenido en el
artículo 110 de la Constitución vigente.
Este
argumento es sumamente forzado y sin ningún tipo de validez. Revela una pésima
aplicación del principio de irretroactividad de las normas. Este principio no
puede convertirse en un obstáculo a la renovación del ordenamiento jurídico. En
el caso en cuestión la medida de selección de candidatos a través de primarias
abiertas solo regiría para el porvenir, por lo que no se verificaba violación alguna
a dicho principio. Distinto habría sido si a candidatos elegidos bajo el
mecanismo anterior se les hubiera obligado a someterse al nuevo mecanismo.
Con
un argumento como el de la Suprema Corte de Justicia prácticamente las reformas legislativas electorales y de los Partidos quedarían sin sentido respecto de aquellas
instituciones partidarias que se hubieran constituido bajo una legislación
anterior.
d) Artículo
277 de la Constitución vigente.
Algunas
de las personas que han participado en el debate público vinculado con la
propuesta de primarias abiertas han sostenido que una nueva legislación que las
estableciera vulneraría la cosa juzgada constitucional que se deriva del
artículo 277 de la Constitución vigente. Al efecto, sostienen que habiendo
decidido la Suprema Corte de Justicia una acción de inconstitucionalidad
respecto de una Ley que planteaba la misma cuestión, existiría un impedimento
constitucional de producir una nueva legislación en el mismo sentido.
El
artículo 277 de la Constitución establece lo siguiente:
"Todas las
decisiones judiciales que hayan adquirido la autoridad de la cosa
irrevocablemente juzgada, especialmente las dictadas en ejercicio del control
directo de la constitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia, hasta el
momento de la proclamación de la presente Constitución, no podrán ser
examinadas por el Tribunal Constitucional y las posteriores estarán sujetas al
procedimiento que determine la ley que rija la materia."
Esta
disposición ha sido constante objeto de controversia y de malas interpretaciones,
incluso por el propio Tribunal Constitucional. La causa de este embrollo reside
en un desconocimiento de las características del instituto procesal general de
la cosa juzgada y específicamente de la cosa juzgada constitucional. A seguida daré
mi opinión sobre el tema en base la posición fijada en mi tesis de posgrado, la
cual trató sobre el mismo.
La
Constitución dominicana del año 2010 creó al Tribunal Constitucional como
órgano jurisdiccional supremo en materia de constitucionalidad, teniendo, entre
otras facultades, la función de conocer en control concentrado de las acciones
directas de inconstitucionalidad contra determinados actos normativos. Esta
función era anteriormente atribuida a la Suprema Corte de Justicia de la
República Dominicana.
Dentro
de las otras facultades que le serían atribuidas al Tribunal Constitucional
estaría la de conocer recursos de revisiones constitucionales de decisiones
jurisdiccionales que hayan adquirido la cosa irrevocablemente juzgada, conforme
establece el artículo 53 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de
los Procedimientos Constitucionales. Esto permitiría al Tribunal
Constitucional, bajo específicas condiciones de admisibilidad y procedencia,
revisar sentencias de la Suprema Corte de Justicia.
Ante esta nueva facultad del Tribunal
Constitucional, había que prever un mecanismo que salvaguardara la seguridad
jurídica que se vería seriamente atentada si la posibilidad de las revisiones
constitucionales de sentencias jurisdiccionales alcanzara a las decisiones
dictadas previo a la entrada en vigencia de la Constitución del año 2010. Con este fin fue incluido el
artículo 277 de la Constitución de la República.
Rumores han habido que explican la inclusión de este
artículo en la Constitución como una forma de evitar que el Tribunal
Constitucional pudiera conocer de nuevas acciones directas de
inconstitucionalidad, especialmente respecto a un famoso caso a través del cual
fue otorgado un contrato millonario a una compañía, sin cumplir con la autorización
congresual prevista constitucionalmente[1].
De interpretarse de esta manera, no obstante lo burdo de la justificación, el
Tribunal Constitucional se vería impedido de conocer nuevas acciones de
inconstitucionalidad sobre impugnaciones a disposiciones o actos normativos
previamente desestimadas por la Suprema Corte de Justicia antes de que entrara
en vigencia la Constitución del año 2010.
Las acciones directas de inconstitucionalidad, propias del control
jurisdiccional de la Constitución denominado control concentrado, tienen una
naturaleza especial conocida por quienes tengan un mínimo conocimiento de este
tipo de proceso. En primer lugar, contrario a otros procesos donde el objeto
del juzgamiento tiene que ver con un conflicto subjetivo que adquiere relevancia
jurídica, las acciones directas de inconstitucionalidad tienen como objeto el
juzgamiento de actos, específicamente de actos normativos y de carácter
general, según ha sido un precedente constante del Tribunal Constitucional. De
esto se deriva, en parte, que la acción directa de inconstitucionalidad,
contrario a otras acciones jurisdiccionales, tiene un carácter eminentemente
objetivo, es decir, no requiere de la existencia de una afectación o elemento
subjetivo que fundamente la acción. [2] Por tanto, el tipo de control que,
en principio, se ejerce en este tipo de proceso, es un control abstracto: se trata de un juicio de confrontación
entre actos normativos, a los fines de determinar si el acto
infraconstitucional se corresponde o no con la Constitución. Esto
implica que el proceso se configura con independencia de un caso concreto, y es
por eso que se le atribuye un carácter abstracto.
De la naturaleza de las acciones directas de inconstitucionalidad se
puede inferir fácilmente cuál es su objetivo como proceso propio del control
jurisdiccional de la Constitución: Garantizar
la Supremacía Constitucional. Su objetivo no es resolver conflictos
particulares –aunque se encuentren subyacentes- a través de la determinación
del Derecho, sino garantizar, en palabras de Kelsen, la regularidad de los
actos normativos subordinados a la Constitución.
Es por la necesidad de mantener vigente este objetivo esencial del
control concentrado de constitucionalidad, aparte de por la especial
configuración del proceso de las acciones directas de inconstitucionalidad, que
el instituto procesal de la cosa juzgada en esta materia debe tener una
especial tratamiento, distinto al que comúnmente conocemos a través de la
doctrina tradicional propia del derecho privado. Si por el contrario
extrapolamos de manera acrítica los criterios tradicionales de la cosa juzgada
al control concentrado de constitucionalidad, podríamos poner en peligro la
propia Supremacía Constitucional, fundamento esencial de este tipo de control
jurisdiccional. ¿En qué sentido podría ser ello posible? Pues impidiendo que el órgano correspondiente, en nuestro caso el
Tribunal Constitucional, pueda juzgar inconstitucionalidades sobrevenidas de
actos normativos que otrora, bajo distintos contextos históricos, sociales,
culturales, económicos, de juzgadores y hasta propiamente constitucionales
–puede haber mediado una reforma constitucional-, habían sido declarados
conforme a la constitución.
Teniendo en cuenta esto, los redactores de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, en forma muy
pertinente, condicionaron la producción de cosa juzgada –en sentido material,
ya que en sentido formal estaría sobreentendido por tratarse de procesos de
única instancia- a los casos de sentencias estimatorias de la acción, tal
y como lo establece el artículo 45 de dicha Ley. En caso de denegatoria de la
acción el artículo 44 es explícito: La decisión no producirá cosa juzgada. Esto
permite que puedan ejercerse nuevamente acciones en contra del mismo acto
normativo previamente impugnado, garantizando así que, ante
inconstitucionalidades sobrevenidas, el Tribunal Constitucional pueda
garantizar la Supremacía Constitucional.
De admitirse la otra interpretación la deflación de la cosa
juzgada en las sentencias desestimatorias que prevé el artículo 44 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional y de Procedimientos Constitucional, no
sería aplicada frente a las decisiones de la Suprema Corte de Justicia,
emitidas en su otrora ejercicio de control concentrado de constitucionalidad,
de manera previa a la entrada en vigencia de la Constitución del año 2010. Por
otro lado, la inconstitucionalidad de esta interpretación se presenta
fundamentada en una afectación al principio de la Supremacía Constitucional,
toda vez que impediría al Tribunal Constitucional imponer dicha supremacía a
disposiciones o actos normativos que bajo una constitución anterior no fueron
considerados por la Suprema Corte de Justicia como inconstitucionales.
La interpretación constitucionalmente correcta del artículo
277 de la Constitución, haciendo acopio del principio de coherencia y de
interpretación sistemática, es aquella que entiende la imposibilidad del nuevo
examen únicamente como una irrecuribilidad de la decisión. Se trata de que la
decisión de la Suprema Corte de Justicia que hubiera decidido una acción
directa de inconstitucionalidad antes de la Constitución del año 2010 no puede
estar sujeta a un recurso de revisión constitucional de decisión
jurisdiccional, lo que de ninguna manera impide que la cuestión subyacente a la
misma pueda ser posteriormente conocida a través de una nueva acción directa de
inconstitucionalidad.
La eficacia que el artículo 277 de la Constitución atribuye
a las sentencias de la Suprema Corte de Justica que decidieron acciones
directas de inconstitucionalidad tiene un carácter eminentemente intraprocesal
bajo esta interpretación. Estas decisiones tienen la cualidad de la cosa
juzgada formal, en tanto no pueden ser recurridas por ninguna vía ante un
órgano jurisdiccional superior. Pero no tienen la cualidad de la cosa juzgada
material, bajo el entendido de que la misma disposición o acto normativo
impugnado en la sentencia desestimatoria previa, puede ser impugnado mediante
una nueva acción directa ante el Tribunal Constitucional.
A partir de los argumentos hasta este momento planteados me
parece demasiado evidente que el artículo 277 de la Constitución no puede
utilizarse para impedir que el Tribunal Constitucional examine nuevamente actos
normativos que en un determinado momento fueron declarados conforme a la
Constitución por la Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, el caso que nos
ocupa tiene una particularidad, y es que la sentencia que se pretende utilizar
para justificar la supuesta cosa juzgada constitucional tiene un carácter
estimatorio, es decir, acoge la acción en inconstitucionalidad entonces
interpuesta y expulsó el acto normativo del ordenamiento jurídico.
Frente a esta situación el constitucionalista Nassef Perdomo
trae a colación la sentencia TC/0220/16 del Tribunal Constitucional. [2]
Se trató de un caso en el cual se impugnaba una disposición similar a otra que
en un instrumento normativo distinto había sido declarada inconstitucional por
la Suprema Corte de Justicia. Si nos
fijamos, se trata de un escenario bastante aproximado al que se presentaría con
la promulgación de una Ley que establezca las primarias abiertas como mecanismo
de selección obligatorio de los candidatos. Disposiciones similares contenidas
en instrumentos normativos distintos.
Para resolver el caso el Tribunal Constitucional consideró
que ninguna disposición constitucional anterior otorgaba a las decisiones de la Suprema Corte de Justicia
el carácter de precedente vinculante, por lo que, en consecuencia, no existe
una obligación de observación a las mismas. Por otro lado, alegó que la
disposición entonces atacada en inconstitucionalidad correspondía a un
instrumento legal distinto al que fue examinado al momento de la decisión de la
Suprema Corte de Justicia, siendo que, incluso, la nueva disposición similar
había sido declarada conforme a la Constitución en otro caso decidido por el
Tribunal Constitucional. En pocas palabras: El Tribunal Constitucional había declarado conforme a la
Constitución una disposición similar a otra que previamente había sido declarada
como inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia.
Lo anterior revela una de las conclusiones a la que llegaba
en mi trabajo de tesis. Aún respecto de las sentencias estimatorias e incluso
dictadas por el propio Tribunal Constitucional con carácter vinculante, la cosa
juzgada constitucional se encuentra relativizada. Además de que no existen mecanismos técnicos para impedir la reproducción de un acto normativo previamente
declarado inconstitucional, como por ejemplo sería un control preventivo de
constitucionalidad en este sentido, no
hay razones válidas para sostener la imposibilidad de que así como existen
inconstitucionales sobrevenidas que justifiquen nuevos exámenes de actos
normativos considerados previamente conforme a la Constitución, existan también
constitucionalidades sobrevenidas que permitan considerar conforme a la
Constitución la reproducción de actos normativos similares a otros previamente
declarados inconstitucional.
Las razones que justifican esta posición son bastas. Por
ejemplo, no hay razón para considerar como prohibida la reproducción de un acto
normativo considerado como inconstitucional por vicios procedimentales, si
posteriormente se agota correctamente el procedimiento constitucional. Por
demás, más allá de los cambios en el contexto social y cultural, la entrada en
vigencia de una nueva Constitución justifica por sí sola la posibilidad de
reproducción de actos normativos similares a otros declarados inconstitucionales
bajo una Constitución anterior, bajo el entendido de que la base normativa que
fundamenta el enjuiciamiento ha cambiado.
Enrique Arnaldo Alcubilla, analizando el artículo objeto de
discordia, revela la pertinencia de la interpretación que hemos propuesto como
constitucionalmente adecuada. Este autor establece al respecto lo siguiente:
‘’Son
exactamente los mismos efectos que se predican de las sentencias
constitucionales dictadas por el Tribunal Constitucional que, en virtud de lo
establecido por el art. 277 que comentamos, no podrá volver a pronunciarse
sobre las dictadas por la Suprema Corte de Justicia que habían adquirido
aquellos efectos. Esto no quiere decir, claro, que le Tribunal Constitucional
no pueda cambiar la doctrina, la motivación que llevó a la Suprema Corte de
Justicia a un criterio del que derivara la constitucionalidad o la
inconstitucionalidad de una ley. La jurisprudencia es necesariamente evolutiva,
a riesgo de parálisis jurídica y social. De otro modo quedaría petrificado el
ordenamiento jurídico y se impediría la actualización de la Constitución”.[3]
En
conclusión, no es cierto que el artículo 277 de la Constitución impida la reproducción
de un acto normativo similar al que previamente fuera declarado
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia. Con este argumento lo que se
procura es un atajo y evadir la verdadera discusión que este tema trae en
términos jurídicos-constitucionales. A ella me referiré a seguida.
e) Violación
al derecho a la libertad de asociación.
El
derecho a la libertad de asociación es un derecho fundamental reconocido
expresamente por nuestra Constitución. El artículo 47 de la misma establece
que: "Toda persona tiene derecho a
asociarse con fines lícitos, de conformidad con la Ley."
El
Tribunal Constitucional de España ha ofrecido varios elementos que forman parte
del contenido esencial del derecho a la libertad de asociación, como por
ejemplo la libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya
creadas; libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organización y
funcionamiento internos sin injerencias públicas; y garantías de
ejercicio de facultades a los asociados individualmente considerados frente a
las asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan incorporarse.[4]
Los
partidos políticos, tal y como lo expresa David Giménez Gluck[5],
no dejan de ser asociaciones privadas, por lo cual entran bajo la protección
del derecho de asociación. Esto no obstante constituyen asociaciones especiales
por las funciones que cumplen para canalizar la participación política y la
representación.
Eduardo
Jorge Prats expresa una opinión similar al sostener que los partidos "son asociaciones privadas que
aglutinan y articulan los intereses y cosmovisiones de determinadas clases y
grupos sociales." Haciendo también observación del carácter especial
de este tipo de asociación al sostener que "no
se trata de simples asociaciones privadas, pues la constitucionalización de los
partidos es un indicador claro que las asociaciones partidarias están colocadas
en un estatuto jurídico-constitucional diferente al de las primeras."[6]
Tal
y como se establece en el párrafo 11 de los Lineamientos sobre la Regulación de los Partidos Políticos
de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, "la libertad de asociación es el
derecho central que rige el funcionamiento de los partidos políticos."Es
por tanto que cualquier regulación vinculada con los Partidos Políticos debe
ser analizada desde la perspectiva de este derecho fundamental.
El
artículo 216 de la Constitución dominicana establece que: "La organización de partidos, agrupaciones y movimientos
políticos es libre, con
sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y
funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la
transparencia, de conformidad con la ley." Se trata de una disposición
constitucional bastante similar a la contenida en el artículo 6 de la
Constitución española, la cual establece que: "Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la
formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental
para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la
Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser
democráticos."
Si
bien es cierto que los partidos políticos son una expresión del derecho a la
libertad de asociación, también es cierto que este derecho, al igual que todos
los demás, puede ser objeto de regulación. Con mucha mayor importancia en el
caso de los partidos políticos, dado el papel único y vital de los mismos en el
proceso electoral y en la gobernabilidad democrática, conforme lo establece el
párrafo 4 de los Lineamientos que ya hemos citados.
Es
por ello que, tanto de manera general las asociaciones como de manera
específica los partidos políticos, deben constituirse, organizarse y funcionar
de conformidad con la Ley. Sin
embargo, la obviedad de que los partidos políticos pueden ser objeto de regulación
legal no puede llevar a la idea de que éstos pueden ser objeto de cualquier
regulación legal. Siendo los mismos una expresión del derecho a la
libertad de asociación en su regulación deben observarse las garantías
constitucionales previstas en el artículo 74.2 de la Constitución, a saber la
reserva de Ley, el respeto al contenido esencial y el principio de razonabilidad.
El
principio 1 de los Lineamientos sobre la Regulación de los Partidos Políticos
de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho establece que: "El derecho de los individuos a
asociaciones y formar partidos políticos debe, tanto como sea posible,
encontrarse libre de toda interferencia. Aunque existen limitaciones al derecho
de asociación, dichas limitaciones deben interpretarse estrictamente y solo
razones convincentes y de suficiente fuerza pueden justificar las limitaciones
a la libertad de asociación."
Como
expresé más arriba al hacer referencia a los elementos que componen el
contenido esencial del derecho a la libertad de asociación, parte inherente al
mismo es la libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias
públicas. Sin embargo, queda claro que ese derecho a la libertad de asociación,
especialmente cuando se expresa en los partidos políticos, puede ser objeto de
regulación legal excepcional y justificada de conformidad con lo establecido en
el párrafo anterior. Siendo el mecanismo de selección de candidatos parte de la
organización y funcionamiento internos de los Partidos, el conflicto jurídico-constitucional
respecto al establecimiento de manera obligatoria de primarias abiertas puede
circunscribirse a la siguiente pregunta: ¿Constituye
la imposición obligatoria de primarias abiertas como mecanismo de selección de
candidatos una regulación no justificada del Estado respecto de los partidos
políticos y, por tanto, una violación al derecho a la libertad de asociación
que se expresa en los mismos?
El
artículo 216 del Constitución establece claramente que la conformación y
funcionamiento de los Partidos Políticos deben sustentarse en el respeto de la
democracia interna y a la transparencia, de conformidad con la Ley.
Precisamente una mayor democratización y transparencia de los Partidos es lo
que supuestamente se procura con el establecimiento de primarias abiertas como
mecanismo de selección de candidatos. Sin embargo, habría que ver si la
imposición obligatoria de las mismas es conforme con los requerimientos
constitucionales de respeto a la democracia interna y transparencia de los
Partidos, o si por el contrario excede a los mismos llegando a vulnerar el
derecho a la libertad de asociación en lo que respecta a la libertad de
organización y funcionamiento interno.
Eduardo
Jorge Prats ofrece una interpretación respecto de cuál es la exigencia
constitucional del respeto a la democracia interna en los partidos. El autor
considera que lo que la Constitución busca asegurar es que "los partidos respeten en su vida interna unos principios
estructurales y funcionales democráticos mínimos al objeto de que pueda
manifestarse la voluntad popular y materializarse la participación en los
órganos del Estado a los que esos partidos acceden."En dicho orden,
agrega que "de ahí que la
Constitución no establezca un tipo mandatorio de partido; es constitucional
tanto un partido de masas como uno de cuadros, uno en donde hayan convenciones
abiertas y otro en donde las convenciones sean cerradas, uno en el que las
convenciones sean por delegados y otro en donde vote toda la base."Todo
esto lo lleva a considerar que la Constitución excluye una uniformización
principal o esquemática de los partidos, resultando inconstitucional "toda ley que pretenda unificar las
estructuras y los procesos internos de los partidos con la intensidad e
intervencionismos que pretenden algunos."[7]
De
la posición anteriormente citada y contenida en el Manual de Derecho
Constitucional del profesor Jorge Prats, actualizado al año 2012, se evidencia
que para este autor el establecimiento en forma mandatoria u obligatoria de
primarias abiertas excedería la exigencia constitucional de democracia interna
en los Partidos Políticos y sería inconstitucional por vulnerar la libertad de
actuación que como expresión de la libertad de asociación estos tienen.
La
explicación de Eduardo Jorge Prats sobre esta exigencia constitucional llega
incluso al punto de considerar como válida una convención interna en donde solo
participen delegados, es decir, donde ni siquiera tengan oportunidad de votar
la totalidad de los afiliados inscritos en un Partido. En este punto difiero
totalmente de la posición planteada por éste, puesto que sí entiendo que la
exigencia constitucional de respeto a la democracia interna debe implicar que
los afiliados inscritos en un partido tengan la posibilidad de elegir en
convenciones internas los candidatos del mismo. Justifico esta condición no
solo en el respeto a la democracia interna como limitante a la libertada de
organización y funcionamiento del los partidos, sino también en uno de los
elementos que forman parte del contenido esencial del propio derecho a la
libertad de asociación, específicamente las garantías de ejercicio de
facultades a los asociados individualmente considerados frente a las
asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan incorporarse.
Un
ejemplo de vulneración constitucional al principio de democracia interna de los
partidos, en base a la posición que he fijado en el párrafo precedente, lo fue
el acuerdo arribado entre las dos principales facciones del Partido de la
Liberación Dominicana a través del cual se reservaron candidaturas legislativas
y municipales para garantizar el apoyo en la intenciones de reforma
constitucional para habilitar la reelección presidencial. A través del mismo se
obvió la celebración de elección interna para las candidaturas reservadas, quedando
la militancia sin oportunidad de elegir a los candidatos de su preferencia. Lo
peor de todo es que respecto a esta parte el acuerdo fue considerado conforme a
la Constitución por el Tribunal Superior Electoral.
En
lo que sí estoy de acuerdo con la posición fijada por el profesor Eduardo
Jorge Prats es cuando establece en su
Manual que resulta inconstitucional unificar la estructura y procesos internos
de los partidos con la intensidad e intervencionismo que implicaría establecer
de forma mandatoria y obligatoria la realización de primarias abiertas. Tal y
como lo establece en otra parte de su Manual, "la ley no puede obligar a los partidos a ser partidos de masas en
lugar de partidos de cuadros ni constreñir a los partidos a celebrar primarias
abiertas cómo requisito para selecciones sus candidatos a elecciones."[8]
A esto se puede agregar la posición de David Giménez Gluck, cuando expresa que las primarias abiertas "suponen una renuncia tan importante a
la autoorganización asociativa que una imposición legal de las mismas
seguramente implicaría una afectación inconstitucional del derecho de
asociación".[9]
Con
relación a la selección de candidatos por parte de los partidos políticos el
párrafo 127 de los Lineamientos sobre la Regulación de los Partidos Políticos
de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho establece lo
siguiente:
El derecho individual
para postularse en las elecciones puede verse afectado por tres conjuntos de
reglas, aquellas impuestas por el estado para el registro como candidato,
aquellas impuestas internamente por el partido para la selecciones de los
candidatos, y restricciones admisibles como los requisitos de edad, residencia
o ciudadanía. Mientras el primer conjunto de reglas no debe limitar
indebidamente el derecho a la libre expresión y asociación de los partidos, es
una buena práctica (aunque no exigida por la ley) que el segundo conjunto
también respete la necesidad de garantizar candidatos que sean escogidos con el
apoyo del partido en general. Las
reglas internas del partido para la selección de candidatos no deben estar
sujetas a regulación por el estado excepto para garantizar que la selección sea
consistente con la constitución interna del partido.
La
selección de candidatos, como expresión de la autoorganización asociativa de la
que habla Giménez Gluck, se encuentra íntimamente ligada a lo que en principio
es la naturaleza política de los Partidos. Los Partidos constituyen
agrupaciones de personas cuya asociación se produce por compartir determinadas
cosmovisiones, posiciones políticas o ideológicas, o intereses de determinado
tipo, y que procuran transmitir los objetivos que derivan de estos aspectos a la
sociedad en su conjunto. El hecho de que en la práctica existan bastos ejemplos
concretos de la desnaturalización de los Partidos, no implica que los problemas
vinculados con los mismos se resolverán o mejorarán con la imposición de un
mecanismo de selección de candidatos en el cual personas no vinculadas a éstos puedan decidir en igualdad de condiciones que los afiliados, a costa
de componentes tan importantes del derecho a la libertad de asociación como es
la libertad de organización y funcionamientos internos.
Que
en determinados momentos y contextos los Partidos fallen como instrumentos de
canalización de la participación política e instancias de representación, no
debe conllevar a que las soluciones que se procuren produzcan una
desnaturalización de lo que se supone es en principio la naturaleza política de
los mismos. Resulta mucho más efectivo crear nuevos instrumentos de
participación política, como por ejemplo los mecanismos de participación
directa o la posibilidad de presentación de candidaturas ciudadanas
independientes, a forzar a los Partidos a adoptar de manera obligatoria la
selección de candidatos a través de primarias abiertas, como si de ello se
siguiera lógicamente los fines que supuestamente se procuran con la medida.
El
hecho, por ejemplo, de que algunos Partidos no sean transparentes en la
selección de sus candidatos, no debe conllevar a que el Estado imponga de
manera obligatoria las primarias abiertas como mecanismo de selección de los
mismos. En cambio, lo que se debe procurar es que en el ordenamiento interno de
los mismos se establezcan criterios de transparencia y que estos puedan ser
fiscalizados y reclamados incluso jurisdiccionalmente por las personas
asociadas. El párrafo 113 Lineamientos sobre la Regulación de los Partidos
Políticos de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho
establece lo siguiente:
"Los
partidos deben tener la capacidad de elegir a los funcionarios y candidatos del
partido, libres de toda interferencia
del gobierno. Reconociendo que la selección de candidatos y la
determinación del orden de preferencia en las listas electorales suele estar
dominado por entidades cerradas y viejas redes de políticos ya establecidos; se
necesitan criterios transparentes y claros para la selección de candidatos,
para que los nuevos miembros (incluyendo mujeres, y minorías) tengan acceso a
los puestos de toma de decisiones. También se debe celebrar la composición de
los órganos de selección con un equilibrio de género."
En
definitiva, considero que una medida
legislativa que regule el funcionamiento interno de los Partidos en el sentido
de obligarlos a celebrar primarias abiertas como mecanismo de selección de sus
candidatos, no resiste un test de razonabilidad y termina vulnerando la
libertad de organización y funcionamiento de los partidos como componente del
contenido esencial al derecho a la libertad de asociación.
Según
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para que una medida de este tipo
sea considerada constitucional debe satisfacer un test de razonabilidad -en
algunos países conocido como proporcionalidad-. Este test está compuesto por tres pasos.
El primero consistente en un análisis del fin buscando con la medida. El
segundo el análisis del medio empleado. El tercero el análisis de la relación
entre el medio y el fin.
En
primer lugar el fin procurado con la medida debe ser constitucionalmente
legítimo. En el presente caso, por lo menos formalmente -aunque haya mucho de
cálculo político coyuntural en la propuesta-, el fin procurado es legítimo en
tanto busca "ampliar y mejorar la
participación política y la transparencia en los partidos."En segundo
lugar debe analizarse si el medio dispuesto para procurar el fin es idóneo, lo
cual en este caso resulta ser bastante interpretativo y poco concluyente,
puesto que resulta difícil determinar que por el simple hecho de establecer
primarias abiertas se ampliará y mejorará la participación política y muchos
menos la transparencia en los partidos. Por último, el medio utilizado para
alcanzar el fin debe ser el menos lesivo al derecho dentro de otros posiblemente
tan efectivos, situación que no se comprueba en el presente caso al existir una
vasta cantidad de medidas que pueden tomarse parar mejora la participación
política y la transparencia en los partidos, sin que éstas impliquen una
limitación tan severa a la libertad de organización y funcionamiento interno
como expresión del derecho a la libertad de asociación.
Las
opiniones positivas y negativas respecto de este tipo de medida son tan
controvertidas, variadas y empíricamente inexactas que ni siquiera a fines
exclusivamente prácticos se justifica. Unos dirán que con ellas se democratizan
los partidos y se amplía la participación política, otros que éstas no
conllevan necesariamente a eso y que, por el contrario, terminan convirtiendo
los Partidos Políticos en "atrápalos todo", verdaderas maquinarias
electorales que pierden todo sentido institucional e ideológico de sus propósitos,
como por ejemplo sucede en gran medida con los Partidos en Estados Unidos.
...
Luego
de plantear mi posición sobre el tema, vale la pena referirme a unos recientes
pronunciamientos del profesor Eduardo Jorge Prats en los cuales varía su
criterio sobre la inconstitucionalidad de la imposición con carácter mandatorio
de primarias abiertas como mecanismo de selección de candidatos de los Partidos
Políticos.
En
artículo de fecha 24 de octubre del presente año[10],
Jorge Prats replica las consideraciones que sobre el tema había expuesto en su
Manual de Derecho Constitucional. Sin embargo, agrega que todo lo que había
dicho no significa "que la ley no
pueda establecer que los partidos puedan optar entre celebrar primarias
abiertas y cerradas como tampoco que aquellos partidos que accedan a
financiamiento público o que tengan una determinada dimensión electoral no
puedan ser constreñidos a celebrar primarias abiertas o semiabiertas,
obligatorias o no, simultáneas o no."
En
primer lugar, el hecho de que la ley pueda establecer que los partidos puedan
optar entre celebrar primarias abiertas o cerradas no está en discusión. Nadie
ha negado la facultad que podría tener un Partido, si así lo decidiere, para
decidir de manera optativa celebrar primarias abiertas o cerradas. La discusión
se ha presentado porque lo que se procura es precisamente negar esta facultad e
imponer con carácter mandatorio la realización de primarias abiertas.
Por
otro lado, resulta totalmente incoherente y contradictorio con los planteamientos
expuestos en su Manual, recurrir a excepciones ad hoc sobre la base de situaciones que no son nuevas para
justificar la posibilidad de constreñir a determinados Partidos a un tipo de
primarias. Tanto el financiamiento público de los partidos como los partidos
con gran dimensión electoral existían al momento de exponer sus planteamientos
en su Manual, por lo que no se entiende esta nueva posición.
En
todo caso, resulta preciso establecer que el hecho de que los Partidos reciban
fondos púbicos no es una justificación suficiente para considerar como legítima
una intervención regulatoria a los mismos que imponga las primarias abiertas
como mecanismo de selección de candidatos. Vinculado con el financiamiento
público ya existen otras medidas más justificadas, como el hecho de que estas
asociaciones deben rendir cuentas, están sometidos a auditorías públicas, entre
otras. Que estas medidas no se cumplan no es consecuencia de ausencia de
regulación idónea, sino de falta de control y fiscalización.
Tampoco
se justifica la medida por el hecho de que un partido "tenga determinada
dimensión electoral". Esta justificación ni siquiera merece una
contestación exhaustiva por ni siquiera expresa el fundamento de la misma.
Jorge
Prats también justifica su nueva posición en un supuesto nuevo criterio del
Tribunal Constitucional respecto de la naturaleza jurídica de los partidos
políticos. En dicho sentido, cita sentencias del Tribunal Constitucional en las
cuáles éste considera que los partidos políticos son instituciones públicas,
aunque de naturaleza no estatal y con base asociativa. Al ser considerados como
"instituciones públicas" por este órgano jurisdiccional, ahora no
podrían "ampararse en modo alguno en
sus inexistente naturaleza privada para obviar eventuales procedimientos
legales establecidos de democracia interna, que consagren y contemplen las
primas abiertas, semiabiertas, simultáneas o no"[11],
según expresa el abogado constitucionalista.
En
este punto el profesor Jorge Prats aprovecha un error del Tribunal
Constitucional para tergiversar totalmente la discusión. Es cierto que el
Tribunal Constitucional cometió un error a referirse a los partidos políticos
como instituciones públicas, cuando en verdad son asociaciones de tipo privado
que cumplen funciones públicas. De hecho, si se analiza seriamente la sentencia
TC/0531/15 citada por Jorge Prats, lo que el Tribunal precisamente quiso
expresar es que se trata de instituciones de carácter asociativo que por las
funciones públicas que están llamadas a cumplir deben contar con condiciones
que garanticen la democracia interna y el
derecho de sus militantes[12]
a intervenir en la vida interna. Esto queda claro al observarse que no obstante
considerar el Tribunal Constitucional que se trata de instituciones públicas, afirma
que los Partidos Políticos son de naturaleza no estatal y asociativa.
Lo
anterior permite concluir que la nueva posición de Jorge Prats es totalmente
infunda y sin validez alguna. El hecho de que los Partidos Políticos cumplan
funciones públicas implica necesariamente una mayor regulación estatal de los
mismos que la que se realiza sobre otro tipo de asociaciones, cuestión que no
está en discusión. La cuestión es si esa facultad de regulación del Estado
puede llegar al punto de afectar la libre organización y funcionamiento de los
Partidos como expresión del derecho a la libertad de asociación, lo cual entiendo
sucede claramente con la imposición a los mismos, con carácter mandatorio, de las
primarias abiertas como mecanismos de selección de candidatos.
III.
Conclusiones.
a. Ni la indicación de la fuente de
financiamiento, ni la supuesta creación de Asambleas Electorales distintas a
las previstas en la Constitución, ni el principio de irretroactividad de las
normas, ni la aplicación del artículo 277 de la Constitución, son objeciones
válidas e insalvables o argumentos plausibles para sostener que una legislación que disponga
con carácter mandatorio la selección de candidatos a través de primarias
abiertas resulte ser inconstitucional.
b. La imposición con carácter
mandatorio de la selección de candidatos a través de primarias abiertas resulta
inconstitucional en tanto supone una intervención regulatoria que vulnera el
respeto al contenido esencial y el principio de razonabilidad vinculados con el
derecho a la libertad de asociación, específicamente en lo que respecta a la
libertad de organización y funcionamiento interno.
c. Lo anterior no implica que si un Partido
así lo decidiere, siempre de manera facultativa, pueda seleccionar sus
candidatos a partir del mecanismo de primarias abiertas.
d. La exigencia constitucional de
respeto a la democracia interna en los partidos políticos no implica garantizar
la participación a las personas no vinculadas con los mismos, pero sí a
aquellos que se encuentran afiliados. Por tanto, considero que si bien es
inconstitucional establecer con carácter mandatorio las primarias abiertas como
mecanismo de selección de candidatos, también sería inconstitucional que los
candidatos sean elegidos a través de mecanismos que no garanticen la
participación de los afiliados al Partido.
[1] Se trata del
famoso caso “Sun Land”. Ver Página Web: http://www.listindiario.com/la-republica/2013/4/28/275044/Jorge-Subero-Isa-admite-fallo-sobre-caso-Sun-Land-fue-politico. Visitada en
fecha 15 de octubre del año 2014.
[2]Disponible en:
http://eldia.com.do/especialista-explica-que-tribunal-constitucional-puede-revisar-ley-primarias/
[3] ARNALDO
ALCUBILLA, Enrique: La parte final de la
Constitución. Las Disposiciones Generales, Transitorias y Final. En
GONZALEZ-TREVIJANO, Pedro y ARNALDO ALCUBILLA, Enrique (Dirs): Comentarios a la Constitución de la
República Dominicana. Tomo II, La Ley, Madrid, 2012, p. 1452-1453.
[4]
STC/133/2006.
[5]
GIMENEZ GLUCK, David: El derecho de
asociación de los partidos políticos y la regulación legal de las elecciones
primarias. Revista Española de Derecho Constitucional, Septiembre-Diciembre
2014.
[6]
JORGE PRATS, Eduardo: Derecho
Constitucional. Volumen II, Ius Novum, Santo Domingo, 2012, p. 480.
[7]
Ibídem, p. 487.
[8]
Ibídem, p. 489.
[9] GIMENEZ GLUCK, David: Op. Cit.
[10]Disponible
en: https://www.listindiario.com/puntos-de-vista/2017/10/24/487675/jorge-prats-condiciona-las-primarias-abiertas
[11]
Idem.
[12]
Ver sentencia TC/0531/15.
