El Poder Ejecutivo ha sometido a debate una potencial propuesta de reforma constitucional. El documento que circula aborda diversos puntos que deben ser discutidos en la forma más amplia posible. En el presente artículo me limitaré a opinar sobre uno de esos puntos y de esa manera me incorporo al intercambio que han iniciado los amigos Pedro Montilla y Roberto Medina.
La propuesta plantea reformular el quórum impuesto al Tribunal Constitucional para la adopción de sus decisiones. La idea sería que dicho quórum se flexibilice para las revisiones de sentencias de amparo y las revisiones constitucionales de decisiones jurisdiccionales. Sin embargo, por el momento solo me enfocaré en la discusión en torno a las revisiones de sentencias de amparo.
En su artículo “La justicia constitucional frente a la propuesta de reforma”[1]Pedro Montilla sostiene, en síntesis, lo siguiente:
- El quórum agravado de 9 votos dificulta que las revisiones de sentencias de amparo puedan decidirse en tiempo oportuno y de esa manera se afecta el principio de celeridad que debe orientar los procedimientos de tutela de derechos fundamentales.
- Frente a esta dificultad, plantea que el quórum agravado de 9 votos quede limitado a los procedimientos orgánicos que el Tribunal Constitucional conoce en única instancia y a los casos en que se produzca una variación de precedentes.
- Para los demás procedimientos (revisión de sentencias) y siempre que la decisión no implique un cambio de precedente, propone una flexibilización del quórum requerido para decidir y consecuentemente la creación de salas que asuman competencia en estos casos.
La posición de Pedro es perfectamente comprensible frente al escenario que describe en su artículo. Sin embargo, sostengo que la solución al problema de la excesiva demora en las decisiones sobre revisiones de sentencias de amparo no pasa principalmente por las medidas que sugiere. O para decirlo de manera más sencilla: no creo que esta propuesta vaya a ser una solución real al problema. Más adelante explicaré mis razones.
Por otro lado, en su artículo “El Tribunal Constitucional y la reforma constitucional”[2] Roberto Medina responde a la posición de Pedro. Plantea esencialmente lo siguiente:
- Ya la legislación prevé mecanismos para evitar que la dilación en la revisión sentencias de amparo obstaculice la tutela de derechos. Cita como ejemplo la ejecutoriedad de pleno derecho de las sentencias de amparo y la posibilidad de acordar dicha ejecutoriedad sobre la minuta de la decisión.
- La demora en conocer la revisión de una sentencia de amparo desfavorable no puede considerase como una desnaturalización del amparo como mecanismo efectivo de tutela de derechos, ya que previamente el recurrente ha tenido la oportunidad de acceder al procedimiento preferente y sumario de primera instancia.
- El carácter vinculante de los precedentes del Tribunal Constitucional obliga a que se mantenga el quórum calificado en todas sus decisiones, debido a: i) la necesidad de garantizar una deliberación sosegada, objetiva e integral; ii) la importancia de reforzar la legitimidad de las decisiones por su gran incidencia jurídico-política.
Me parece que Roberto idealiza el escenario de una sentencia de acogimiento de la acción de amparo. La intuición y mi experiencia práctica ante los tribunales me llevan a pensar que este no es el escenario más probable. Por otro lado, trivializa la importancia de la posibilidad de tutela mediante una revisión oportuna de una sentencia denegatoria del amparo. La tutela judicial efectiva en procedimientos de protección de derechos fundamentales debe extenderse a la fase recursiva, es decir, al derecho que tiene, sobre todo el accionante, de que se revise una sentencia que no ha garantizado sus derechos. Claro, esto siempre y cuando nos tomemos en serio el artículo 69 de la Constitución.
El argumento que vincula la justificación del quórum agravado con la necesidad de una mayor deliberación y legitimidad encuentra más fundamento. Pero en esta parte hago dos observaciones: 1) Para que el argumento sea realmente sólido es necesario que el Tribunal Constitucional asuma las consecuencias prácticas de la configuración legal de la revisión de sentencias de amparo; 2) Admitido el argumento, este sirve igualmente de justificación para la adopción de otras medidas de las cuales carece nuestra legislación (probablemente más efectivas que el requisito del quórum).
Expuestos los principales argumentos de los colegas citados, paso a fijar mi posición. Expresaré de manera general mis argumentos y luego procederé a justificarlos. Aquí les van:
- El problema real es que la revisión de sentencias de amparo se ha ordinarizado, en contradicción con lo que al menos formalmente es su configuración legislativa
- Esta ordinarización se ha producido por la inexistencia de otro mecanismo de revisión que satisfaga el derecho al recurso en los términos reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
- La principal solución al problema pasa por crear las condiciones para que la revisión de sentencias de amparo sea coherente con su naturaleza extraordinaria y subsidiaria.
Dictada esta la sentencia, vengan ahora las pruebas.
Iniciemos con la genealogía de la configuración legal de la revisión de sentencias de amparo. No es un secreto para nadie que se dedique al ejercicio del derecho que gran parte de los conceptos, las instituciones y los procedimientos establecidos en las leyes, deben alguna influencia a experiencias legislativas comparadas. Así, por ejemplo, es notable la influencia que tiene el amparo argentino en la configuración del amparo dominicano, o la acción de cumplimiento peruana en el amparo de cumplimiento dominicano (que prácticamente es una copia de la primera).
En el caso de la revisión de sentencias de amparo la legislación española tuvo una especial influencia. Específicamente cuando en el artículo 100 de la Ley No. 137-11 se estableció la especial trascendencia o relevancia constitucional como condición de admisibilidad de la revisión de sentencias de amparo. Y de aquí surge el origen del problema: injertamos de manera descontextualizada una condición de admisibilidad que en España opera bajo circunstancias distintas.
Lo que en España sería el equivalente a nuestra acción de amparo es el procedimiento de tutela preferente y sumario que se reconoce en el artículo 53.2 de su Constitución. Sin embargo, en la configuración legislativa de este procedimiento se ha preferido “establecer en el seno de la jurisdicción ordinaria medidas procesales, esto es, procedimientos, o especialidades en procedimientos, que tengan por objeto intentar remediar las infracciones de los derechos protegidos por el amparo”[3]. Es decir que en España no existe una regulación independiente y general de lo equivalente a nuestra acción de amparo, sino que son las propias legislaciones vinculadas a las materias ordinarias las que disponen de procedimientos y medidas de tutela de derechos fundamentales.
Por otro lado, el propio artículo 53.2 de la Constitución española también reconoce el llamado recurso de amparo. Este procedimiento es regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español. Puede tener una naturaleza directa (recursos presentados directamente ante el Tribunal Constitucional) o subsidiaria (recursos presentados ante el Tribunal Constitucional luego de agotar las posibilidades de tutela de la jurisdicción ordinaria).
Los recursos de amparo directos no tienen mucha relevancia para la realidad dominicana, dado que se vinculan a supuestos que no son propios de nuestro sistema político y de nuestra organización político-administrativa. En cambio, el recurso de amparo de naturaleza subsidiaria, es decir, aquel que se operativiza como un recurso extraordinario de revisión de una sentencia definitiva, responde esencialmente al diseño de nuestra revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales.
En el año 2007 se produjo una modificación a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español. El motivo de esta modificación fue esencialmente dar solución al abarrotamiento de casos de recursos de amparo que llegaban a esa jurisdicción especializada. Por ello, siguiendo la experiencia alemana que a su a vez se había inspirado en el writ of certiorari estadounidense, se introduce como condición de admisibilidad que el recurso de amparo justifique una decisión por su especial trascendencia constitucional.
No voy a entrar en consideraciones sobre los supuestos que configuran una especial trascendencia constitucional. Eso podría ser objeto de otro artículo. Simplemente señalaré lo obvio: Al introducir esta condición de admisibilidad se da preferencia a una dimensión objetiva por sobre la dimensión subjetiva del recurso[4]. Es decir, se dan preferencia a las interpretaciones y delimitaciones de derechos que “objetivamente” se puedan extraer de las circunstancias de caso, por sobre la tutela concreta (subjetiva) del recurrente.
Evidentemente esta preferencia a la dimensión objetiva del recurso puede en parte justificarse por su naturaleza extraordinaria y subsidiaria. Como se supone que ya el afectado tuvo oportunidades de tutela en la jurisdicción ordinaria, el apoderamiento del Tribunal Constitucional debe quedar reservado a supuestos excepcionales vinculados con la importancia de este como instancia que da significado a valores y principios constitucionales.
El problema es que esta condición de admisibilidad que parte de una dimensión objetiva del recurso, bajo un contexto jurídico en el cual la persona ha tenido oportunidades de tutela subjetiva en la jurisdicción ordinaria, fue extrapolada acríticamente a nuestra revisión de sentencias amparo. La revisión de sentencias de amparo, fuera de la tercería, es el único recurso que se puede interponer. De esto habría de concluir en que nuestro amparo realmente solo posibilita una instancia jurisdiccional de tutela subjetiva.
Quien
haya seguido todo lo que he dicho hasta el momento y a su vez conozca los criterios
del Tribunal Constitucional, sabrá que este análisis no es nuevo. Ya todo esto
fue expuesto en uno de los más conocidos votos disidentes que se han dado en
sentencias constitucionales (Sentencia TC/0007/12). En este caso, luego de
desarrollar una argumentación bastante similar a la que he hecho, los jueces
disidentes concluyeron en lo siguiente:
“Para ser coherente y observar adecuadamente el mandato de la Convención Interamericana, y hasta que el legislador dominicano no resuelva la distorsión señalada consagrando la doble instancia, es necesario que el Tribunal Constitucional actúe como un tribunal de segunda instancia y aborde el amparo desde una dimensión subjetiva y, en este orden, se ocupe de determinar si en el caso hubo o no violación a un derecho fundamental, sin importar que sea o no relevante para la interpretación constitucional y la determinación del contenido esencial de los derechos fundamentales.” (Resaltado propio)
¿Y adivinen? Después de esta sentencia y su voto disidente el Tribunal Constitucional nunca más ha aplicado la condición de admisibilidad de la especial trascendencia o relevancia constitucional prevista en el artículo 100 de la Ley No. 137-11.[5] Si bien en un principio esto podría haberse justificado en que era un tribunal nuevo y que, por tanto, todo sería inicialmente “relevante”, ya han pasado diez años de esa decisión. En ese tiempo perfectamente han podido quedar consolidados criterios vinculados con la interpretación de ciertos derechos o con la acción de amparo como tal.
Mi hipótesis a partir de lo que se muestra en la práctica del Tribunal Constitucional, es que realmente se acogió el llamado de atención del voto disidente y este órgano jurisdiccional está actuando como un tribunal de segunda instancia y de tutela subjetiva de derechos. Es decir, la revisión de sentencias de amparo se ha ordinarizado.
Mientras el Tribunal Constitucional se siga concibiendo como un tribunal de segunda instancia y de tutela subjetiva de derechos, poco determinante será que se flexibilice el quórum de decisión y que se organicen salas internamente. Los recursos seguirán llegando y no habrá una capacidad de dar salida (con calidad) en el tiempo establecido por la Ley No. 137-11. Están como ejemplos experiencias de otras jurisdicciones constitucionales.
Por otro lado, tal y como ya había sugerido, el argumento que justifica el mantenimiento del quórum solo puede sostenerse sólidamente si el Tribunal Constitucional asume las consecuencias prácticas de la configuración legal de la revisión de sentencias de amparo. Es decir, precisamente, si el Tribunal Constitucional deja de concebirse de manera esencial como un tribunal de segunda instancia y de tutela subjetiva derechos. Mientras esto no suceda el argumento de la necesidad de una tutela oportuna y sin dilaciones puede dar justificaciones mayores de una posición como la planteada por Pedro Montilla.[6]
La solución al problema reside principalmente en crear las condiciones para que la revisión de sentencias de amparo sea coherente con su naturaleza extraordinaria y subsidiaria. Pero para ello es necesario atender las necesidades de tutela que se derivan del derecho al doble grado de jurisdicción. No hay que inventar la pólvora: es necesario habilitar legalmente un recurso ordinario sobre las sentencias de amparo (Tal cual y como sucede en la mayoría de países de América Latina).
Sé que la posibilidad de habilitar un recurso ordinario en materia de amparo genera aprehensiones. Aunque en principio podrían parecer sugestivas, realmente no las creo del todo justificadas.
La principal crítica a esta opción es que se afecte la celeridad y efectividad del proceso. No veo porque deba suceder ello si se mantiene la ejecutoriedad de pleno derecho y el carácter sumamente excepcional de la suspensión de ejecución de sentencia de amparo. Por otro lado, esta postura que tiende a idealizar el escenario de un acogimiento de la acción debe equilibrarse con el escenario de un rechazo o declaratoria de inadmisibilidad. En este último caso no me cabe duda de que un recurso ordinario sería una vía mucho más oportuna y efectiva para la revisión de una decisión equivocada y la consecuente protección de derechos fundamentales.[7]
Considero que, partiendo de la habilitación
del recurso ordinario, podemos entonces reconfigurar la naturaleza extraordinaria
y subsidiaria de la revisión de sentencias de amparo. Para ello pienso en dos
modelos posibles:
- Potenciar la dimensión objetiva de la revisión de sentencias de amparo que de por sí ya se deriva del artículo 100 de la Ley No. 137-11. Esto obligaría al Tribunal Constitucional a hacer uso de la condición de admisibilidad establecida en esa disposición y restringir la cantidad de recursos que conoce.
- Reconfigurar la revisión de sentencias de amparo para que como regla solo sean susceptibles de recurso ante el Tribunal Constitucional las decisiones denegatorias de la acción una vez agotadas las dos instancias jurisdiccionales (De manera similar al recurso de agravio constitucional peruano).
A lo interno de estos modelos podrían discutirse matices[8], pero creo que permiten un buen punto de partida para la discusión bajo el nuevo enfoque que he expuesto. Igualmente, estas propuestas no serían excluyentes con la posibilidad de reformular la organización interna del Tribunal Constitucional. Esperemos que siga el debate.
…
[1]
Disponible en https://abogadosdq.com/la-justicia-constitucional-frente-a-la-propuesta-de-reforma/
[2]Disponible
en https://abogadosdq.com/borrador-automatico/
[3]
Aragón Reyes, M. 2016. «Problemas
Del Recurso De Amparo». Revista Jurídica Universidad Autónoma De Madrid, n.º 8 (agosto). https://revistas.uam.es/revistajuridica/article/view/6207.
[4] Nótese
que digo que se da preferencia a este enfoque, no que se adopte absolutamente
[5] No
pude encontrar algún otro caso, pero si me equivoco con gusto lo reconocería.
[6] Aunque
ello implique revisar las reglas para la generación de precedentes vinculantes.
[7]
Actualmente una inadmisibilidad o un rechazo de una acción de amparo
prácticamente implica la conclusión real de la vía constitucional. Los
accionantes saben que es mucho más ágil acudir a la “otra vía efectiva”, por
ejemplo, que acudir a la revisión de sentencias. Y en caso de que se ejerza el
recurso cuando la decisión interviene prácticamente la pretensión ha perdido objeto.
[8]
En el primero, por ejemplo, que el caso de perjuicios de especial gravedad para
el recurrente pueda justificar la admisibilidad al margen de la especial
trascendencia o relevancia constitucional (Alemania). En el segundo,
identificar excepciones a la regla que posibiliten revisión de sentencias de
acogimiento de la acción.
