Con la
reforma constitucional del año 2015 se incluyó una disposición transitoria vigésima
que estableció lo siguiente:
“Vigésima:
En el caso de que el Presidente de la República correspondiente al período
constitucional 2012-2016 sea candidato al mismo cargo para el período
constitucional 2016-2020, no podrá presentarse para el siguiente período ni a
ningún otro período, así como tampoco a la Vicepresidencia de la República.”
Con la
reforma constitucional del año 2024 el contenido de la disposición transitoria
vigésima pasó a la disposición transitoria novena. Además, se incluyó una
disposición transitoria décima que reza de la siguiente forma:
“Décima:
El Presidente de la República electo el tercer domingo de mayo de 2024, nunca
más podrá presentarse al mismo cargo, ni a la Vicepresidencia de la República.”
Como
se puede evidenciar, en ambos casos las disposiciones transitorias hacen
referencia expresa al presidente en funciones al momento en que cada una fue
agregada al texto constitucional. De manera que, para el caso de una
disposición, dicho presidente era Danilo Medina y, para el caso de la otra, el
presidente es Luis Abinader.
Lo
anterior ha llevado a ciertas posiciones críticas fundamentadas en el hecho de
que las disposiciones tienen como destinatarios únicos a Danilo Medina y Luis
Abinader, razón por la cual las prohibiciones que supuestamente establecen constituirían
una afectación ilegítima al derecho a la igualdad y al derecho a ser elegido de
estas dos personas. Estas posiciones incluso se han plasmado en acciones
directas de inconstitucionalidad y, más aún, en votos de jueces del Tribunal
Constitucional.[1]
Mi interés
en estas breves líneas es refutar estas posiciones, con independencia de la
discusión sobre si es posible ejercer un control constitucional al resultado de
una reforma constitucional. Para ello trataré de explicar los supuestos y el
contexto político bajo los cuales se introdujeron estas dos disposiciones
transitorias. Luego, propondré lo que creo es la caracterización correcta de
estas como un tipo especial de normas jurídicas.
En la
cultura jurídico-constitucional dominicana ha tenido cabida una particular -y
muy distorsionada- idea con relación a la aplicación en el tiempo de las reglas
de elección presidencial. Esta idea nunca ha tenido la oportunidad ser
ventilada en sede jurisdiccional, pero indudablemente -al margen de su
corrección o no- tiene una fuerte incidencia en los principales actores políticos
del país. Según la misma, cuando se produce una reforma constitucional las
reglas relativas a la elección presidencial deben aplicarse a partir de las
elecciones que sigan a la reforma, esto es, sin tener cuenta las elecciones
previas.
Esta
controversial idea parece fundarse en el supuesto de que cada reforma
constitucional produce una nueva Constitución y, por tanto, se genera una
especie de “reseteo” de las reglas de elección presidencial. Por tanto, las
elecciones acontecidas con anterioridad a la entrada en vigor del texto
constitucional reformado no podrían tomarse en cuenta para la aplicación de las
reglas de elección presidencial.
Admito que
lo expuesto podría hacer sentido ante la aprobación formal de una nueva
Constitución como resultado de los trabajos de una Asamblea Constituyente, pero
parecería algo estrafalario pensarlo para el caso de una reforma
constitucional, pues la propia noción de reforma supone a su vez la noción de
una continuidad constitucional. Sin embargo, la idea persiste e incluso parece
adquirir aún más fuerza cuando parte del objeto de una reforma constitucional es
precisamente la modificación de las reglas de elección presidencial. En este
caso, aparentemente con mayor razón, se considera que el resultado de la
reforma constitucional solo puede aplicarse sin tomar en cuenta elecciones
previas.
Para no ir
muy atrás en el tiempo resulta pertinente recordar lo sucedido en el año 2011.
Como se sabe, la reforma constitucional de 2010 estableció el sistema de un
único mandato presidencial sin posibilidad de ser electo para el período
constitucional siguiente. Es decir, prohibió la posibilidad de mandatos
presidenciales consecutivos.
Al momento
de producirse esta reforma constitucional se encontraba vigente el mandato
presidencial de Leonel Fernández, quien había sido electo en 2008 y también
había agotado el período 2004-2008. Esto no fue impedimento, sin embargo, para
que muchos consideraran que como Leonel Fernández no había sido electo bajo el
texto constitucional de 2010, este podía postularse a las elecciones de 2012
bajo la nueva regla de elección presidencial. De hecho, esta posición fue
asumida implícitamente por el propio presidente Fernández, quien en su muy
recordado discurso de renuncia a sus aspiraciones presidenciales sostuvo lo
siguiente:
“Con
significativo respaldo de distintos sectores nacionales, con mayoría en las
filas del partido, con reales perspectivas de un nuevo triunfo electoral, sin
impedimento legal insuperable, solo con el propósito de hacer lo que
consideramos correcto, de evitar posibles tensiones a la sociedad dominicana,
consolidar nuestro proceso democrático y afianzar aún más la nueva
Constitución, hago por segunda vez lo que no se había hecho en la historia
dominicana, declinar de manera voluntaria y espontánea, con actitud de
desprendimiento, a una nueva repostulación presidencial.”
Al referir
que no tenía un impedimento legal insuperable y que declinaba de manera
voluntaria y espontánea su respostulación presidencial, evidentemente el
presidente Fernández partía de la idea de que no existía una prohibición
jurídica a su posibilidad de ser nuevamente candidato a la presidencia. Con
ello pretendía instalar la idea de que su decisión se debía a razones políticas
y democráticas, no a razones de tipo estrictamente jurídicas.
Pues bien,
luego, para el año 2015, muchos recordarán el conflicto interno que afectó al
Partido de la Liberación Dominicana y que enfrentó a una facción liderada por
el entonces presidente Danilo Medina con otra facción liderada por Leonel
Fernández. Dicho conflicto estuvo directamente vinculado con los aprestos de la
facción liderada por Danilo Medina para reformar la Constitución y habilitar la
posibilidad de su repostulación presidencial.
La
historia que sigue es bastante conocida. Las facciones llegaron a un acuerdo
luego de una reunión celebrada en el Metro Country Club de Juan Dolio. Este
acuerdo sería popularmente conocido como el “Pacto de Juan Dolio”. En él la
facción liderada por Leonel Fernández decidió apoyar la reforma constitucional
para habilitar la posibilidad de repostulación presidencial de Danilo Medina,
pero se establecieron algunas condiciones. Quizá las dos más relevantes fueron
la de asegurar las candidaturas a todos los legisladores miembros del partido
que estuviesen en funciones y la inclusión de lo que vendría a ser la
disposición transitoria vigésima del texto constitucional.
En efecto,
esa disposición transitoria introducida con la reforma constitucional del año
2015, es el resultado de un acuerdo político, ni más ni menos, entre el
leonelismo y el danilismo. ¿Cuál fue la razón de esa disposición? Sencilla.
Como ya hemos visto por su propio caso, Leonel Fernández sabía de la incidencia
de la idea según la cual al reformarse la Constitución las reglas de elección
presidencial solo se aplican a partir de las siguientes elecciones y, por
tanto, no toman en cuenta las elecciones pasadas. De manera que, habiéndose producido
la primera elección de Danilo Medina en 2012, podría interpretarse que a partir
de la reforma constitucional de 2015 que introdujo el modelo de una
repostulación presidencial consecutiva y nunca más, dicha elección de 2012 no
debía tomarse en cuenta para la aplicación de la nueva regla de elección
presidencial. Esta interpretación podría haber dado cabida a que se considerase
que la primera elección a ser tomada en cuenta sería la de 2016, con lo cual
Danilo Medina habría podido repostularse para las elecciones de 2020.
Esta
disposición transitoria, por tanto, fue una garantía exigida por la facción
liderada por Leonel Fernández como condición para apoyar la reforma
constitucional de 2015. Con ello claramente buscaban evitar que, a partir de
posibles interpretaciones con relación a la aplicación en el tiempo de la nueva
regla de elección presidencial introducida, se entendiera que Danilo Medina
pudiera ser nuevamente candidato en el año 2020. Y, de hecho, entiendo que los
acontecimientos posteriores evidencian que de haber quedado abierta esa
interpretación Danilo Medina y sus seguidores la hubiesen explotado sin el menor
remordimiento.
En el caso
de la disposición transitoria décima, introducida mediante la reforma
constitucional de 2024, la situación resulta un tanto distinta. Aquí lo que
parece haberse presentado es un acto de demostración de buena fe y de confianza
por parte del presidente Luis Abinader, frente a la posibilidad de que surjan
ideas de ingeniosos sastres constitucionales que consideren que este puede
postularse nuevamente al amparo del texto constitucional de 2024. Por ello, la
disposición aclara lo que desde una adecuada interpretación del artículo 124
podría parecer innecesario o superfluo: que habiendo agotado dos períodos de
mandatos presidenciales no puede postularse nunca más -independientemente de
que haya operado una reforma constitucional-.
Habiendo
explicado los supuestos y el contexto político bajo el cual se introdujeron
estas disposiciones transitorias, paso a proponer cuál debe ser su
caracterización como disposiciones jurídicas.
Quienes
consideran que estas disposiciones violentan derechos fundamentales de Danilo
Medina y de Luis Abinader, parten necesariamente -y tal vez sin proponérselo de
manera consciente- de que estas introducen regulaciones, de manera específica
prohibiciones, distintas a las que ya están contenidas en el artículo 124 de la
Constitución que introduce limitaciones a la repostulación presidencial. La
realidad es, sin embargo, que ninguna de las disposiciones transitorias
introduce regulaciones distintas, como a seguida procedo a explicar.
Ambas
disposiciones transitorias -pero sobre todo la relativa a Danilo Medina- parten
de un posible problema interpretativo del artículo 124 que puede dar lugar a
ideas como la que en párrafos anteriores se señaló. Este problema
interpretativo reside en la posible -y yo diría malintencionadamente
construida- ambigüedad respecto de la aplicación en el tiempo de las reglas de
elección presidencial previstas. Por un lado, i) pudiese entenderse que para
fines de la aplicación de la prohibición de repostulación deben tomarse en
cuenta las elecciones presidenciales previas de quien ostente la condición de
presidente al momento de aprobarse la reforma constitucional; por otro, ii)
pudiese entenderse que para fines de la aplicación de dicha prohibición no
deben tomarse en cuenta las elecciones presidenciales previas de quien ostente
la condición de presidente al momento de aprobarse la reforma constitucional.
Me parece evidente que el principal objetivo de ambas disposiciones transitorias es
eliminar esta ambigüedad, estableciendo de manera clara que, para fines de la
aplicación de la regla de prohibición de repostulación presidencial, deben
tomarse en cuenta las elecciones presidenciales previas de Danilo Medina (2012)
y de Luis Abinader (2020 y 2024), atendiendo al hecho de que ambos ostentaban
la condición de presidentes al momento en que se produjeron las reformas
constitucionales (2015 y 2024). Por tanto, lo que las disposiciones
transitorias hacen no es introducir nuevas regulaciones a la Constitución, sino
aclarar el sentido en que para los casos de las personas que ostentaban la
condición de presidentes al momento de las reformas constitucionales de 2015 y
2024, debe interpretarse el artículo 124 sobre la prohibición de respostulación
presidencial.
Es cierto,
cabe decir, que para lograr el objetivo descrito anteriormente no se utilizó
una buena técnica legislativa. Hubiese sido más adecuado formular una
disposición del siguiente tipo: “Para fines de aplicación de la prohibición
de respotulación prevista en el artículo 124, se tomarán en cuenta las
elecciones previas en que haya resultado electo el presidente en funciones al
momento de entrar en vigencia esta Constitución”. Sin embargo, se utilizó
una redacción que parecería particularizar prohibiciones sobre personas. De ahí
que desde una interpretación literal acrítica podría considerarse que estas
introducen prohibiciones particulares en contra de Danilo Medina y de Luis
Abinader.
Pero aún
desde este punto de vista literal, las disposiciones podrían entonces entenderse
como concreciones a estos dos casos de la regla general prevista en el artículo
124 de la Constitución. Desde esta perspectiva, no sería posible cuestionar las
disposiciones transitorias sin cuestionar a su vez la regla general del artículo
124 de la cual estas resultarían simplemente una aplicación.
No obstante,
entiendo que a pesar de la deficiencia en su redacción las disposiciones deben
comprenderse a partir del objetivo que, partiendo de determinados supuestos y
el contexto político, se busca con ellas: eliminar la ambigüedad respecto a la
consideración o no de las elecciones previas a una reforma constitucional, para
aplicar la prohibición de repostulación presidencial al presidente en funciones
al momento de la reforma.
De lo
anterior que la caracterización más razonable de estas disposiciones sería la de
considerarlas como portadoras de normas interpretativas. Por normas
interpretativas pueden entenderse a las normas jurídicas cuyo contenido consiste
en la determinación o aclaración del significado de una o más disposiciones
jurídicas
Una de las
características principales de las normas interpretativas es que, en principio,
estas no innovan sobre el derecho, esto es, no introducen nuevas regulaciones
jurídicas. Estas normas se limitan a reconocer normas existentes, aclarando
cuál es el significado de una disposición. Por tanto, las
disposiciones transitorias simplemente aclararían el significado del artículo 124
de la Constitución con relación a los supuestos previstos.
De lo
anterior que, un cuestionamiento a la constitucionalidad de estas disposiciones
transitorias constituye realmente un cuestionamiento al contenido del artículo
124 de la Constitución. En efecto, no hay forma de sostener de manera
fundamentada la inconstitucionalidad de estas disposiciones sin aún sea
implícitamente cuestionar el contenido del artículo 124. Y es aquí en donde
salen a relucir las deficiencias argumentativas de quienes consideran que a
Danilo Medina y a Luis Abinader les han sido violados sus derechos a la
igualdad y a ser elegidos.
Probablemente
habrá quien diga que entonces las disposiciones transitorias analizadas
resultan innecesarias y superfluas. Esto puede ser cierto desde un punto de
vista estrictamente técnico, pues lo que procuran estas disposiciones se puede
lograr efectivamente con una interpretación racional y adecuada del artículo
124 de la Constitución. Sin embargo, la realidad política dominicana y los posibles
malabares justificativos de la continuidad en el poder han introducido elementos de suma desconfianza en los actores políticos, obligando con ello al
establecimiento, a modo de garantía, de estas disposiciones aclaratorias. Así lo ha expresado ya el profesor Cristóbal Rodríguez en el artículo citado al inicio.
