El
presidente de la República ha promulgado la Ley núm. 13-26, que deroga los
artículos 156, 157 y 158 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral. Con esta ley
queda eliminada la posibilidad de que el derecho al sufragio pasivo pueda ejercerse
a través de candidaturas independientes. La decisión ha generado posiciones jurídicas
encontradas, sobre todo respecto de la cuestión de los precedentes del Tribunal
Constitucional y su carácter vinculante frente a los poderes públicos, en este
caso, al Poder Legislativo.
En
este artículo, que será dividido en dos entregas, ofrezco mi perspectiva
jurídica sobre la discusión.
En
esta primera entrega iniciaré explicando lo decidido en la sentencia TC/0788/24
del Tribunal Constitucional. Luego, daré mis consideraciones sobre la idea de
precedente vinculante en el ordenamiento jurídico dominicano y desarrollaré
razones por las que, con la ley recién promulgada, no se ha violado precedente
alguno del Tribunal Constitucional.
En
la segunda entrega pasaré a la discusión sobre si la Constitución obliga o prohíbe
las candidaturas independientes, decantándome por una opción distinta a ambas
posiciones: no hace ni una cosa ni la otra, por lo que la cuestión debe
considerarse en los márgenes de la libertad de configuración legislativa de los
representantes democráticamente electos.
Empecemos.
Ø
Lo decidido en la sentencia TC/0788/24.
La
sentencia TC/0788/24 se dicta en ocasión de una acción directa en inconstitucionalidad
interpuesta por el señor Alberto Fiallo, en contra de los artículos 156 y 157
de la Ley Orgánica de Régimen Electoral. Para lo que aquí interesa, el cuestionamiento
a dichos artículos se fundamentó en que consignaban condiciones y requisitos a
la presentación de las candidaturas independientes que terminaban,
prácticamente, asimilándolas a organizaciones políticas formales,
específicamente a agrupaciones políticas.
Antes de abordar el punto central de la acción, el Tribunal
Constitucional realizó una explicación doctrinaria y conceptual de lo que debe
considerarse como candidatura independiente. A partir de ahí extrajo dos
premisas centrales o características inherentes a ese tipo de candidaturas: 1)
se encuentran exentas de excesivos formalismos; y 2) al candidato independiente
se le exime de cargar con el peso de pertenecer a una organización política, en
cualquiera de sus denominaciones. [1]
Posteriormente, el Tribunal Constitucional hizo un recorrido histórico
de las legislaciones que, en diversos momentos han reconocido y regulado las
candidaturas independientes en la República Dominicana, llegando a la Ley
Orgánica de Régimen Electoral vigente.
Luego de agotar la dilucidación conceptual y la explicación histórica
de la figura, el Tribunal Constitucional se abocó a conocer el aspecto central
de la acción. Para tales fines, decidió aplicar un test de razonabilidad a las
disposiciones cuestionadas, con la finalidad de determinar si la regulación de
las candidaturas independientes era o no constitucionalmente razonable. Transcribo
el razonamiento del tribunal en este sentido:
“10.20. Al someter las normas cuestionadas al primer criterio del test
de razonabilidad, que evalúa el fin buscado por la medida, este tribunal
concluye que la norma impugnada no lo supera. Esto se debe a que, aunque los
artículos están enmarcados bajo el título de «candidaturas independientes», su
contenido impone cargas desproporcionadas y restrictivas para presentar este
tipo de candidaturas. En efecto, se condiciona la posibilidad de participar a
la creación de una organización política, lo que demuestra una desconexión
entre el título y el contenido de los artículos. Así, aunque la legislación
contempla esta figura, su implementación resulta extremadamente difícil y
contraria a la esencia misma de las candidaturas independientes.
10.21. En segundo plano, al analizar el medio empleado y la relación
entre este y el fin buscado, este tribunal concluye que tampoco se cumplen los
criterios establecidos. Como se ha señalado, el mecanismo previsto para la
presentación de candidaturas independientes requiere la creación de
agrupaciones políticas accidentales, estructuradas de manera similar a los
partidos políticos tradicionales. Esto desnaturaliza la figura de las
candidaturas independientes y limita su accesibilidad para quienes deseen optar
por esta vía.
10.22. Respecto a la relación entre el medio —candidaturas
independientes— y el fin perseguido —fomentar el pluralismo político y ofrecer
opciones más sencillas para acceder a cargos de elección popular—, tampoco se
verifica. En lugar de crear una figura genuinamente independiente, la
legislación introduce una nueva categoría de organización política, las
accidentales, que termina siendo indistinguible en esencia de las estructuras
partidarias tradicionales. En efecto, si se trata de distinguir entre
candidaturas independientes y las candidaturas por medio de partidos y
agrupaciones políticas, la legislación no logra ese cometido al someter las
candidaturas independientes a las mismas condiciones que los partidos y
agrupaciones, convirtiéndose –de facto– en una candidatura partidaria
tradicional. Por tanto, el medio es insuficiente para poder alcanzar el fin que
es permitir la participación plural de las personas.
10.23. Además, la Constitución, en particular su artículo 216, no
monopoliza en manos de los partidos políticos la presentación de toda
candidatura a puestos de elección nacional, ni que debe realizarse a través de
aquellos. No solo fue una protección insuficiente para las candidaturas
independientes, por igual una regulación excesiva que frustra la eficacia de
este tipo de candidaturas. Por lo que los artículos 156 y 157 de la Ley
núm. 20-23 son inconstitucionales por violación al principio de razonabilidad.”[2]
En atención a las razones expuestas, el Tribunal Constitucional acogió
la acción directa en inconstitucionalidad. Sin embargo, en vez de hacer una
exhortación al Congreso Nacional para que realizara una nueva regulación
conforme a los criterios expuestos en su decisión -como ha sido su costumbre
jurisdiccional en este tipo de casos[3]-,
el tribunal dictó una sentencia interpretativa manipulativa, a través de la
cual dispuso, de manera directa, el nuevo contenido de los artículos 156 y 157
de la Ley Orgánica de Régimen Electoral. Sobre este punto crítico de la
decisión puede escribirse bastante, pero, por el momento, no es ese el objetivo
de este artículo.
Ø
Precedente
vinculante y ley que eliminó las candidaturas independientes.
Desde la reforma constitucional producida en el año 2010 con la cual
se creó el Tribunal Constitucional, el artículo 184 de la Constitución dispuso
que las decisiones de dicho tribunal constituyen precedentes vinculantes para
los poderes públicos y todos los órganos del Estado. A partir de ese momento, y
por un espacio que ya alcanza los 16 años, pocas expresiones se han usado más
en la comunidad jurídica dominicana que aquellas referentes a resaltar -y a exaltar-
ad nauseam el carácter vinculante de los precedentes del Tribunal
Constitucional.
La realidad indica, sin embargo, que las referencias reiteradas a la
idea de “precedentes vinculantes” parecen deberse más a muletillas propias del
ejercicio profesional que a una adecuada comprensión de esta característica
propia de ciertas decisiones, cuyo origen, como debería ser harto conocido, se ubica
en el sistema jurídico del common law y bajo la fuerza del principio de stare
decisis. Parece que no ha sido suficiente la explicación -de cajón- que en
posgrados y diplomados se repite hasta la saciedad, con la finalidad de
identificar las diferencias entre obiter dicta, ratio decidendi y
dictum y determinar de qué parte de una decisión se extrae la regla de
derecho que constituye el precedente. Ejemplos de este problema hay de sobra,
tal vez uno de los más ilustrativos el de considerar que de una nota al pie de
una sentencia del Tribunal Constitucional en la que -de manera equivocada- se
consideró que el plazo para la interposición del recurso
contencioso-administrativo es hábil, se constituyó un precedente vinculante sobre
esta cuestión.[4]
De manera breve -y sin pretender dar una explicación exhaustiva sobre
la cuestión- me permito precisar que el precedente vinculante de una decisión se
extrae de su ratio decidendi. El magistrado Amaury Reyes, citando de
manera indirecta a Earl Maltz y a Hernán Olano García, considera que la ratio
decidendi “se trata de las reglas de derecho que el juzgador considera que gobiernan
o controlan el caso particular que le ha sido apoderado, sin la cual -sic- la
decisión no sería comprensible o carecería de fundamentación.”[5]Y
luego agrega, con referencias indirectas a la Corte Constitucional de Colombia
y a Jorge Asbún Rojas: “(…) la Ratio Decidendi no sería más que la
formulación general del principio o regla que constituye la solución del caso
en su aplicación, y es en ‘la razón de la decisión o ratio decidendi de las
resoluciones constitucionales posee efecto vinculante -sic-’, es decir,
lo que constituye el precedente en términos vinculantes no sólo para el
Tribunal Constitucional, también para el resto de los poderes públicos.”[6]
De la certera explicación citada puede considerarse lo siguiente: lo
que constituye el precedente vinculante de una sentencia constitucional no es
algo así como una cadena de razonamientos o argumentos relacionados con la
decisión, sino, de manera más precisa, la regla general de derecho que a partir
de esos razonamientos o argumentos puede extraerse para servir de norma
aplicable a futuros casos similares. La idea de precedente es indisoluble
del problema jurídico concreto al que la decisión ofrece solución, porque es a
partir de las razones decisorias ofrecidas para la solución de dicho problema que
se extrae la regla general de derecho que se hace obligatoria a futuros casos
similares.
Explicado lo anterior, vamos ahora a la cuestión de si la ley que derogó
los artículos 156, 157 y 158 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral es
contraria o no al precedente constitucional que habría establecido la sentencia
TC/0788/24. Con una posición contraria a la ley, colegas como Eduardo Jorge
Prats[7]
o Pedro Castellanos[8]
parecen considerar que esta viola el precedente constitucional. Por otro lado,
paradójicamente, colegas como Flavio Darío Espinal[9]
y Cristóbal Rodríguez[10],
si bien contrarios a la decisión del Tribunal Constitucional, parecen considerar
implícitamente que la ley se desvía del precedente constitucional, solo que
justifican ese desvío como una posibilidad legítima del Poder Legislativo.
De entrada, es necesario decir lo siguiente: el contenido
resultante de la interpretación manipulativa que el Tribunal Constitucional
hizo de los artículos 156 y 157 no puede considerarse como precedente
vinculante. Dicho contenido es parte del dictum de la decisión, no
de su ratio decidendi.
Esta aclaración es importante, porque parecería ser que algunos consideran
que el carácter vinculante de la decisión se manifiesta como una prohibición al
Poder Legislativo de alterar -por sí solo y en cualquier sentido- el contenido
textual resultante de la interpretación manipulativa del Tribunal
Constitucional. Esta posible interpretación -además de absurda- resultaría
sumamente riesgosa, pues prácticamente implicaría hacer indisponible al Poder Legislativo
aspectos propios de materia legislativa que precisamente constituyen la función
y razón de ser de este poder. En otras palabras, supondría que la manipulación
textual de disposiciones legales resultante de sentencias del Tribunal
Constitucional se erigiría en normas similares a aquellas previstas en la
Constitución y que resultan indisponibles al Poder Legislativo.
El resultado textual de una disposición legal luego de una sentencia
interpretativa manipulativa no adquiere rango constitucional, por lo que su
contenido sigue siendo, como regla, competencia del Poder Legislativo. De
hecho, el propio Tribunal Constitucional ha considerado la posibilidad de
ejercer un control constitucional de disposiciones legales resultantes de
interpretaciones manipulativas previas realizadas por el propio tribunal[11],
lo cual evidencia que estas mantienen su rango infraconstitucional.
De manera que, no puede considerarse que el Poder Legislativo tiene prohibido
ejercer sus funciones constitucionales de legislación para incidir en
disposiciones textuales resultantes de sentencias interpretativas
manipulativas. De hecho, en la propia sentencia objeto de análisis el Tribunal
Constitucional reconoce la posibilidad de ejercer estas funciones constitucionales
para regular las candidaturas independientes.[12]
Otra cuestión es que en el ejercicio de sus funciones constitucionales
el Poder Legislativo introduzca una regulación distinta a la resultante de una
sentencia interpretativa manipulativa, inobservando la regla general de derecho
que constituyó el precedente vinculante en la sentencia que dispuso la
manipulación del texto legal para hacerlo conforme a la Constitución. Este es
el argumento de otros quienes, de manera más razonable, manifiestan
inconformidad con la ley que eliminó la posibilidad de presentar candidaturas
independientes. Sin embargo, no deja de ser un argumento infundado. Lo examino
a continuación.
Si se considera que la ley que elimina las candidaturas independientes
es contraria al precedente constitucional de la sentencia TC/0788/24, habría
que sostener que dicho precedente implica una prohibición constitucional a la
eliminación legislativa de las candidaturas independientes o, dicho de otra
forma, una obligación constitucional de reconocimiento legislativo de este mecanismo de participación política. De manera más técnica: partiendo
de la explicación que he dado de precedente como regla general de derecho que
se extrae de la solución del caso particular y que resulta aplicable a
posteriores casos similares, en la sentencia TC/0788/24 se habría generado una regla
general de derecho según la cual existe una obligación constitucional de
reconocer por vía legislativa a las candidaturas independientes, con
lo cual, su ausencia de reconocimiento constituye una violación
constitucional.
La pregunta obligada es la siguiente: ¿se deriva de la sentencia
TC/0788/24 una regla general de derecho que constituya precedente vinculante en
los términos expuestos en el párrafo anterior? La respuesta es un rotundo no. No
hay en dicha sentencia atisbo alguno que permitan concluir que la ratio decidendi
se vincula con el problema jurídico de si la Constitución obliga o no a un
reconocimiento y un desarrollo legislativo de las candidaturas independientes.
Y no puede haber atisbo alguno en dicho sentido por la sencilla razón de que
este no fue el problema jurídico presentado al Tribunal Constitucional.
El problema jurídico presentado al Tribunal Constitucional fue si,
existiendo legalmente la posibilidad de las candidaturas independientes, su
regulación resultaba o no razonable. La decisión del Tribunal Constitucional
consideró que dicha regulación era irrazonable porque el propio concepto de
candidatura independiente supone una postulación al margen de organizaciones
políticas formales y las disposiciones sujetaban dicha postulación a requisitos
que implicaban la creación de una organización política formal. Es decir,
realmente había un colapso entre la figura de las candidaturas independientes y
las agrupaciones políticas de carácter accidental, lo que hacía ineficaz la
finalidad que por su propia definición tienen las primeras.
A partir del problema jurídico resuelto en el caso, puede sostenerse
que el precedente vinculante de la sentencia lo constituye una regla general de
derecho que puede formularse, más o menos, en los siguientes términos:
·
Existiendo un reconocimiento
legislativo de las candidaturas independientes, constituye una regulación
irrazonable y, por tanto, constitucionalmente prohibida, toda aquella
regulación que implique que la presentación de este tipo de candidaturas sea
sometida a requisitos similares a la de las organizaciones políticas formales.
Habrá quien diga que en la sentencia el Tribunal Constitucional
manifestó que el artículo 216 de la Constitución no monopoliza en “manos” de
los partidos políticos la presentación de candidatos. Al respecto cabe señalar
que este aspecto no constituye parte de la regla decisoria del caso, por lo
cual de él no puede afirmarse precedente alguno. Pero, además, de la afirmación
citada no se sigue lógicamente la obligación constitucional de consignar
legislativamente mecanismos de presentación de candidatos al margen de las organizaciones
políticas formales. En todo caso, lo único que se seguiría es que el Poder
Legislativo no tiene una prohibición constitucional de crear estos mecanismos,
posibilidad con la que estoy perfectamente de acuerdo y que explicaré en la
segunda entrega de este artículo.
Cierro esta entrega con una advertencia. Lo que he dicho hasta el
momento no implica -al menos no necesariamente- que el Tribunal Constitucional
no pueda eventualmente considerar que la omisión legislativa del reconocimiento de las candidaturas independientes sea contraria a la
Constitución. Sin embargo, en caso de que en ocasión de una acción directa en
inconstitucionalidad así lo considere, no lo estaría haciendo en base a la
ratificación de un precedente fijado en la sentencia TC/0788/24. Estaría
adoptando una decisión independiente que busca ofrecer una solución a un
problema jurídico distinto al de esa sentencia anterior. En todo caso, sería una
decisión errada, como explicaré en la segunda entrada al sostener que la
Constitución dominicana ni obliga ni prohíbe las candidaturas independientes.
[1]
Sentencia TC/0788/22, páginas
109-110.
[2]
Sentencia TC/0788/22, páginas 116-117.
[3] Con este tipo de casos me
refiero a casos en los cuales el remedio constitucional pasa por una nueva regulación
legislativa que, en principio, el Tribunal Constitucional no está en condiciones
de hacer directamente.
[4] Es la interpretación que
muchos han dado a la nota al pie núm. 7 de la sentencia TC/0344/18.
[5] Amaury Reyes Torres, El
precedente y el Tribunal Constitucional. Una aproximación Working paper No.
6/2013, p. 32.
[6]
Idem.
[7]
Ver: https://acento.com.do/opinion/la-erradicacion-de-las-candidaturas-independientes-9643667.html
[8]
Ver: https://www.diariolibre.com/opinion/agora/2026/03/30/candidaturas-independientes--teorias-decisiones-y-costos/3486213
[9]
Ver: https://www.diariolibre.com/opinion/en-directo/2026/03/12/otra-mirada-a-las-candidaturas-independientes/3466985
[10]
https://www.diariolibre.com/opinion/en-directo/2026/03/31/la-respuesta-legislativa-a-las-declaraciones-de-inconstitucionalidad/3488162
[11]
Ver, por ejemplo, sentencia TC/0055/26.
[12]
Sentencia TC/0788/24, página
117.
