De
manera adicional a la discusión sobre el alcance del precedente de la sentencia
TC/0788/24, en el debate sobre las candidaturas independientes se han fijado
posiciones en torno a si la Constitución obliga o prohíbe el desarrollo
legislativo de este mecanismo de participación política. Si la Constitución
obliga a dicho desarrollo, pues la ausencia de una legislación de ejecución
supondría una inconstitucionalidad por omisión. Por el contrario, si la
Constitución lo prohíbe, cualquier legislación que consigne la posibilidad del
mecanismo sería considerada inconstitucional por razones sustantivas.
Es
evidente que, aunque contrarias, ambas posturas tienen un elemento en común: asumen
que la propia Constitución determina directamente la obligación o prohibición
de un reconocimiento y desarrollo legislativo de las candidaturas
independientes como mecanismo de participación política. Es en este sentido
que considero que una y otra caen en falsos determinismos constitucionales. Veamos.
Ø ¿Es
constitucionalmente obligatorio el reconocimiento y desarrollo legislativo de
las candidaturas independientes?
Para
contestar esta pregunta iniciaría señalando algo notorio: no hay en la
Constitución dominicana disposición alguna que haga referencia directa o
expresa a las candidaturas independientes como un mecanismo de participación
política. Ante esa realidad, quienes defienden la obligación constitucional
de un reconocimiento y desarrollo legislativo de este mecanismo, necesariamente
deben recurrir a la construcción de normas constitucionales implícitas mediante
una amplísima labor creativa o escudarse en determinadas interpretaciones sobre
el alcance del precedente constitucional de la sentencia TC/0788/24.
La
primera estrategia es desarrollada, por ejemplo, en un artículo del profesor
Eduardo Jorge Prat titulado “La erradicación de las candidaturas
independientes”[1]. En este, luego de
sostener que la eliminación legislativa de las candidaturas independientes
constituye una “inconstitucionalidad por omisión”, sostiene lo siguiente:
“Se
produce así, instantáneamente, una inconstitucionalidad por omisión, pues se
elimina una institución que es concreción del derecho del pueblo a ejercer en
forma directa sus poderes soberanos (artículo 2 de la Constitución) y cuya
abolición contraría el principio de progresividad (artículo 8 de la
Constitución), vulnerándose, llamémosla así, la "cláusula constitucional
de no retroceso político".
Nótese
que lo que hay detrás de esa posición es precisamente una operación de
construcción de una norma implícita a partir de una interpretación bastante
creativa de dos disposiciones constitucionales, con invención de una cláusula
constitucional incluida. En efecto, lo que hace es derivar una norma
implícita según la cual el reconocimiento y desarrollo legislativo de las
candidaturas independientes es constitucionalmente obligatorio, a partir del
contenido del artículo 2 (principio de soberanía popular) y del artículo 8
(función esencial del Estado) de la Constitución.
Eduardo
Jorge Prats considera que la posibilidad de postulación a través de
candidaturas independientes es una concreción del derecho del pueblo a ejercer
de manera directa sus poderes soberanos, en los términos descritos por el
artículo 2 de la Constitución. Mi intención aquí no es desarrollar extensas y
rimbombantes consideraciones respecto a la idea de soberanía popular, sino ir
directamente a una interpretación razonable del artículo. Este establece lo
siguiente:
Artículo
2.- Soberanía popular. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de
quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus
representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta
Constitución y las leyes.
De
la disposición en cuestión pueden extraerse los siguientes elementos: 1) La
atribución de la soberanía al pueblo; 2) La afirmación que de este emanan todos
los poderes; y 3) La identificación de las formas en que puede ejercer esos
poderes, que a su vez son dos: a) por medio de sus representantes; b) o en
forma directa; siendo que en cualquier caso ello debe ser en los términos que
establecen la Constitución y las leyes.
De
manera que “el derecho del pueblo a ejercer de manera directa sus poderes
soberanos” debe ejercerse bajo los términos que establecen la Constitución y
las leyes, con lo cual utilizar como vía al principio de soberanía popular para
justificar una obligación constitucional de reconocimiento y desarrollo
legislativo de las candidaturas independientes, es una estrategia que evade la
cuestión que verdaderamente debería atenderse. Esto es, que ni la Constitución
ni -a partir de la Ley núm. 13-26- las leyes reconocen la posibilidad de las
candidaturas independientes como un mecanismo para que el pueblo “ejerza de
manera directa sus poderes soberanos.”
Si
nos adentramos un poco más al argumento incluso podemos notar que implica
cierta circularidad. Con él se pretende extraer del artículo 2 de la
Constitución una norma implícita según la cual las candidaturas independientes poseen
un reconocimiento constitucional como forma de ejercicio de los poderes del
pueblo, cuando el propio artículo establece que la forma de dicho ejercicio
debe estar sujeta a los términos establecidos en la propia Constitución y las
leyes. Pero sucede que ni en la Constitución ni las leyes se establece
expresamente a las candidaturas independientes como una forma de ejercicio de
los poderes del pueblo. Su reconocimiento vendría por una norma implícita
derivada del propio artículo 2. La sanata que se sigue sería decir que
dentro de los términos de la Constitución y las leyes a las que el artículo 2
remite para el ejercicio de los poderes del pueblo, se encuentran aquellos
términos incluidos en el propio artículo 2 (claro está, a forma de normas
implícitas artificialmente construidas).
Admito
que el argumento de violación al principio de progresividad, que Eduardo Jorge
Prats parece derivar del artículo 8 de la Constitución, podría resultar más
atractivo. Sin embargo, no queda claro cómo el principio de progresividad
respecto de los derechos políticos puede operar con suficiente certidumbre y
racionalidad en un ámbito en el cual se reconoce una amplia libertad de
configuración legislativa, como lo es el sufragio pasivo. Y es que el argumento
incurre en una cierta petición de principio: presupone automáticamente que
un sistema político-electoral en que no exista la posibilidad de presentar
candidaturas independientes constituye en sí mismo un retroceso
inconstitucional respecto de un sistema previo que sí reconozca dicha
posibilidad. Esta presuposición implica una toma de partido que no está del
todo fundamentada, a menos que incurramos en la ingenuidad de pensar que, por
default, la progresiva individualización del régimen político-electoral se
traduce necesariamente en una mayor calidad de nuestro sistema democrático.
En
fin, la estrategia de construir una norma implícita a partir de la cual se
considere que el reconocimiento y desarrollo legislativo de las candidaturas
independientes es constitucionalmente obligatorio, parece insostenible sin
recurrir a muy forzadas y estrambóticas labores de construcción jurídica que
escapan a criterios de racionalidad intersubjetivamente controlables. Es cierto
que, como ha establecido Riccardo Guastini, la “sobreinterpretación de la
Constitución” es una de las características del fenómeno de la constitucionalización
del ordenamiento jurídico, pero ello no puede ser cancha abierta a lo que el
propio Eduardo Jorge Prats, siguiendo a Néstor Pedro Sagués, ha llamado
“alquimia interpretativa”, o a lo que, siguiendo a Roberto Gargarella, ha
llamado “maltrato constitucional”.
Por
otro lado, tenemos el argumento vinculado a determinadas interpretaciones sobre
el alcance del precedente constitucional de la sentencia TC/0788/24. Como ya
expliqué en la primera entrada de este artículo, no es cierto que de dicha
sentencia se extraiga como precedente una obligación constitucional de
reconocimiento y desarrollo legislativo de las candidaturas independientes.
Sin embargo, hay quien legítimamente pudiese argumentar que, si bien esto es
así, también es cierto que la decisión, al considerar irrazonable la regulación
entonces existente y disponer directamente una regulación alternativa conforme
a la Constitución, presupuso implícitamente el carácter constitucional de las
candidaturas independientes. Ergo, de la sentencia del Tribunal Constitucional
sí podría extraerse, al menos, la presuposición de que existe una obligación
constitucional para el reconocimiento y desarrollo de las candidaturas
independientes.
Sobre
este argumento cabe señalar lo siguiente. Una cosa es que el Poder
Legislativo este constitucionalmente obligado a desarrollar por vía legislativa
una determinada materia, un instituto, un mecanismo, etc., y otra muy distinta
es que, aun en casos en que no exista una obligación constitucional de
desarrollo legislativo, sus regulaciones deban cumplir con pautas de
constitucionalidad. Es decir, perfectamente pueden existir disposiciones
legales que no se corresponden con un mandato constitucional concreto de
desarrollo legislativo – por ser propias de libertad de configuración
legislativa-y aun ser contrarias a la Constitución.
Imaginemos
que las autoridades del Estado dominicano desean desarrollar una política de
promoción e incentivo al estudio e investigación en ciencias aeroespaciales.
Para ello se somete, aprueba y promulga una ley de fomento que, entre otros
aspectos, dispone unos fondos destinados a becas de investigación. Supongamos
que dentro de los requisitos legalmente fijados para que los interesados
accedan a las becas se incluyen condiciones discriminatorias o, por ejemplo,
requisitos irrazonables en tanto no guardan relación directa con la finalidad
de la política de becas. Las disposiciones que establecen dichos requisitos
evidentemente pueden ser declaradas inconstitucionales, sin que ello suponga
que el reconocimiento legislativo de esas becas sea constitucionalmente
obligatorio. Con lo cual, si luego se entiende pertinente eliminar de la
ley esa política de becas -respetando obviamente los derechos adquiridos que
puedan existir- no se podría decir que la ausencia de su reconocimiento
legislativo implica una violación constitucional.
Precisamente
algo similar sucede con el tema de las candidaturas independientes. El Poder
Legislativo tiene cierta libertad de configuración legislativa para regular la
forma de ejercicio del derecho al sufragio pasivo y dentro de esa libertad
decidió reconocer y regular el mecanismo de las candidaturas independientes.
Esa regulación era irrazonable, en tanto suponía una contradicción conceptual
con la propia idea de candidaturas independientes, pues sujetaba dichas
candidaturas a condiciones que prácticamente implicaban la constitución de una
organización política formal. Por tanto, la regulación fue considerada
inconstitucional. Pero, de ello no puede presuponerse una obligación
constitucional al reconocimiento y desarrollo legislativo de las candidaturas
independientes, pues este mecanismo de participación no deriva de ningún
mandato constitucional expreso que obligue a su consignación.
Ø ¿Es
constitucionalmente prohibido el reconocimiento y desarrollo legislativo de las
candidaturas independientes?
La
respuesta a esta pregunta inicia de manera similar a la anterior: no existe
disposición constitucional alguna que prohíba el reconocimiento y desarrollo
legislativo de las candidaturas independientes. Sin embargo, decir esto por
sí solo no resulta satisfactorio. Y es que quienes consideran que existe una
prohibición constitucional a la posibilidad legislativa de las candidaturas
independientes, lo hacen a partir del argumento de que la Constitución consigna
de manera completa y exhaustiva la vía a través de la cual se pueden postular
candidatos en las asambleas electorales. Esta vía sería la de la postulación a
través de organizaciones políticas formales, dígase, partidos, agrupaciones o
movimientos políticos.
Parte
de quienes sostienen el argumento expuesto en el párrafo anterior, hacen
referencia al artículo 216 de la Constitución, disposición que se dedica directamente
a las organizaciones políticas. Allí, ciertamente, se establece como uno de sus
fines esenciales el siguiente:
“Contribuir,
en igualdad de condiciones, a la formación y manifestación de la voluntad
ciudadana, respetando el pluralismo político mediante la propuesta de
candidaturas a los cargos de elección popular;”
Claramente
la Constitución atribuye a las organizaciones políticas la función de presentar
propuestas de candidaturas a cargos de elección popular. Pero, me parece
evidente que de esta disposición no se infiere una prohibición a que de manera
legislativa se reconozcan otras vías para proponer dichas candidaturas. La
intención es consignar los fines constitucionales de los partidos, no regular
de manera exhaustiva las vías para las propuestas de candidatas.
Sin
embargo, dicha disposición, interpretada de manera sistemática con otras
disposiciones de la Constitución, podrían abonar al argumento. Es la estrategia
que parece utilizar el profesor Cristóbal Rodríguez en su artículo “¿Tiene
espacio en nuestro régimen constitucional las candidaturas independientes?”[2]
Así, por ejemplo, trae a colación disposiciones constitucionales en las que se
presupondría la exclusividad de las organizaciones políticas como instancias de
postulación de candidatos:
“i) son
las candidaturas obtenidas expresa y exclusivamente por los partidos, o bloques
de partidos, las que determinan la composición y los criterios de
representación en la Cámara de Diputados; ii) son los partidos y agrupaciones
políticas los únicos facultados para presentar candidaturas a cargos de
elección en gobiernos locales; iii) la búsqueda de un equilibrio, precario,
pero más que necesario, es lo que se busca con una representación estrictamente
partidaria en la integración del Consejo Nacional de la Magistratura; iv) la
competencias del Tribunal Superior Electoral están constitucionalmente acotadas
a la solución de controversias entre, o al interior de los partidos,
agrupaciones y movimientos políticos y, v) es a los órganos superiores de
dirección de los partidos políticos a quienes corresponde presentar las ternas
para suplir las vacantes que se presenten en las cámaras legislativas.”
Entiendo
que el problema de esta línea argumentativa es que confunde eventuales
problemas de aplicación normativa con una prohibición constitucional de los
supuestos que, frente a las disposiciones constitucionales
referenciadas, pudiesen precisamente generar esos problemas de aplicación. Obsérvese
que en lo que todas estas disposiciones coinciden, es en que parte del supuesto
de hecho previsto por las normas se consigna a los partidos o a las
agrupaciones políticas. Por tanto, la existencia de casos en los cuales se
encuentre ausente esa parte del supuesto de hecho -como serían posibles
representantes electos a través de candidaturas independientes- no permitiría
la aplicación de las normas constitucionales.
En
primer lugar, y para tomar el argumento expuesto en su mejor versión, es
necesario despejar la siguiente cuestión. Cuando el artículo 81 de la
Constitución hace referencia a la composición de la Cámara de Diputados, solo
menciona, dentro de las organizaciones políticas formales que la propia
Constitución reconoce, a los partidos políticos. Sin embargo, la Ley núm. 33-18
de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos reconoce la posibilidad de
que las agrupaciones políticas presenten candidaturas congresuales, con lo cual
es posible que resulte electo un candidato a diputado de una de esas
agrupaciones. ¿Podría considerarse inconstitucional la posibilidad que la
ley citada atribuye a las agrupaciones políticas por el hecho de que la
disposición constitucional que hace referencia a la composición de la Cámara de
Diputados solo menciona a los partidos?
Algo
similar sucede con el artículo 178, relativo a la integración del Consejo
Nacional de la Magistratura. Allí, cuando se hace referencia a los segundos
representantes de las cámaras legislativas, solo se mencionan a los partidos
políticos o bloque de partidos. ¿Quiere esto decir que porque dicha
disposición no previó la posibilidad de que existiesen legisladores electos a
través de agrupaciones políticas, resulta inconstitucional la potestad que a
dichas agrupaciones reconoce la ley para presentar candidaturas a cargos
congresuales?
Claro,
la respuesta que puede darse para sortear este cuestionamiento sería
simplemente decir que, cuando en esas disposiciones constitucionales se hace
referencia exclusiva a los partidos políticos, debe entenderse como
organizaciones políticas en general, incluyendo a las agrupaciones políticas.
Frente a ello, sin embargo, puede oponerse el argumento de que hay otras
disposiciones de la Constitución en las que sí se hace referencia expresa a
otros tipos de organizaciones políticas, como el párrafo II del artículo 201,
que establece que tanto los partidos o agrupaciones políticas harán la
presentación de candidaturas a las elecciones municipales y de distritos
municipales. ¿Debería esto interpretarse como que la Constitución quiso
limitar la postulación de candidaturas a través de las agrupaciones políticas al
ámbito municipal y de los distritos municipales, siendo entonces
inconstitucional que mediante la ley se les permitiese presentar candidaturas
congresuales?
El
punto de este ejercicio reflexivo que he realizado es el de preliminarmente
demostrar los problemas a los que conduce una versión del argumento que a
partir de una interpretación sistemática construye el profesor Cristóbal
Rodríguez, y en el cual también puede ubicarse el profesor Flavio Darío Espinal
en su artículo “Una nueva mirada a las candidaturas independientes”[3].
En lo que sigue partiré de la interpretación de que cuando en varias de sus
disposiciones la Constitución hace referencia exclusiva a los partidos
políticos, realmente hace la mención con la intención de incluir a otras
organizaciones políticas reconocidas por la Constitución.
El
punto es que, aun haciendo esta interpretación favorable del argumento,
persiste la confusión entre posibles problemas de aplicación normativa y
supuesta prohibición constitucional del reconocimiento legislativo de las
candidaturas independientes. Tomemos como ejemplo dos disposiciones
constitucionales citadas por el profesor Cristóbal Rodríguez: el artículo 77.1
que regula la suplencia en caso de vacancia de senadores o diputados y el
artículo 214 relativo a las competencias constitucionales del Tribunal Superior
Electoral.
El
artículo 77.1 de la Constitución establece que cuando se produzcan vacantes de
senadores o diputados la cámara correspondiente escogerá su sustituto de la
terna que le presente el organismo superior del partido que lo postuló. La
aplicación de esta regla de suplencia depende de que la propuesta de
sustitución sea presentada por el partido político postulante, con lo cual
parecería derivarse una necesidad constitucional de que la postulación haya
sido a través de un partido político y, consecuentemente, la prohibición
constitucional de que la postulación se haya presentado por otra vía, como por
ejemplo una candidatura independiente.
Supongamos
que existe la posibilidad legal de postulación de candidatos a través de
candidaturas independientes. Supongamos, a su vez, que un candidato resulta
electo por esta vía. Finalmente, supongamos que durante la vigencia de su
mandato legislativo el representante electo renuncia o lamentablemente fallece.
Ante esa situación evidentemente existiría un problema de aplicación
normativa, pues las reglas de suplencia de diputados y senados no prevén el
supuesto de que el representante que ha producido la vacancia haya sido
postulado mediante una candidatura independiente. Se trata claramente de un
problema de ausencia de regulación de un caso relevante, técnicamente de una
laguna normativa.
De
lo anterior no se sigue que por el problema de aplicación normativa que podría
presentarse la posibilidad legal de presentación de candidaturas independientes
está constitucionalmente prohibida. La solución, en cambio, es introducir
la regulación legal correspondiente que pueda resolver el problema de
aplicación y disponga una regla de suplencia acorde con la naturaleza de las
candidaturas independientes.
Para
ilustrar mejor mi posición pondré el siguiente ejemplo en el que intuitivamente
pueden identificarse las consecuencias erradas de un argumento como el
cuestionado. El artículo 75 de la Ley núm. 33-18 sobre partidos, agrupaciones y
movimientos políticas establece las causas de disolución de las organizaciones
políticas. Una de ellas es el acto voluntario de disolución adoptado por los
organismos internos partidarios correspondientes. Supongamos que un partido
político que tiene un representante legislativo decide, por las razones que
fueran, disolverse. Supongamos a su vez que ese representante legislativo
renuncia a sus funciones o fallece, luego de que el partido fuese totalmente
disuelto y liquidado. Las preguntas que siguen son evidentes: ¿Cómo se
aplica la regla de suplencia prevista en el artículo 77.1 de la Constitución si
ya el partido político no existe? ¿Implican los evidentes problemas de
aplicación que supondría este caso para la regla de suplencia, que es
constitucionalmente prohibida la disolución de un partido político que tenga
representantes ejerciendo funciones legislativas?
El
ejemplo que he colocado y la cuestión de las candidaturas independientes, si
bien casos muy distintos, tienen un elemento en común: ambos constituyen
supuestos que no son constitucionalmente previstos en la regla de suplencia del
artículo 77.1. De ello, como creo haber demostrado, evidentemente no se sigue
que la posibilidad legal de estos supuestos se encuentra constitucionalmente
prohibida.
La
argumentación que he desarrollado con relación a los problemas de aplicación
normativa del artículo 77.1 es perfectamente aplicable a cualquier otra
disposición constitucional que presente problemas similares ante la posibilidad
legal de candidaturas independientes.
Por
otro lado, en el caso del artículo 214 de la Constitución relativo a las
competencias constitucionales del Tribunal Superior Electoral, la cuestión se
presenta de manera más sencilla, pues ni siquiera hay un problema de aplicación
normativa. Evidentemente no pueden existir diferendos a lo interno de las
candidaturas independientes, porque las candidaturas independientes, por
definición, no son organizaciones políticas. De que esta posibilidad material
no exista en las candidaturas independientes y, por tanto, el Tribunal Superior
Electoral lógicamente no tome decisiones al respecto, no se sigue que la
posibilidad legal de las candidaturas independientes sea constitucionalmente
prohibida. En todo caso, sí pueden existir diferendos entre los candidatos
independientes y otras organizaciones políticas en el curso de un proceso
electoral.
Dicho
todo lo anterior, me permito señalar, de manera sencilla, porque creo que las
candidaturas independientes no son constitucionalmente prohibidas. Para ello
retomo el artículo 2 de la Constitución. Como vimos al analizarlo, este
establece que los poderes del pueblo se ejercen a través de sus representantes
o de manera directa, en los términos previstos en la Constitución y las leyes.
De manera que el principio de soberanía popular reconoce expresamente la
posibilidad de configuración legislativa de mecanismos de ejercicio del poder,
dentro de los cuales considero que se encuentra las formas de participación
político-electoral.
Además,
la posibilidad legal de las candidaturas independientes puede interpretarse
como una de las formas de participación legítimas a través de las cuales el
Poder Legislativo regula el derecho al sufragio pasivo, esto es, el derecho a
ser elegible previsto en el artículo 22 de la Constitución. Todo el andamiaje
constitucional respecto a las organizaciones políticas obliga a que la
regulación de dicho derecho tome en cuenta, con principalía, a dichas
organizaciones, pero ello no implica una veda absoluta a mecanismos
alternativos de presentación de candidaturas.
..
En
conclusión, considero que el reconocimiento y desarrollo legislativo de las
candidaturas independientes entra dentro del ámbito de la libre configuración
legislativa que la propia Constitución reconoce al Poder Legislativo cuando en
el artículo 93.1.q le atribuye la potestad de “legislar acerca de toda
materia que no sea de la competencia de otro poder del Estado y que no sea
contraria a la Constitución.” Por tanto, ni resultan constitucionalmente
obligatorias ni resultan constitucionalmente prohibidas: son una opción de los
representantes legislativos, legitimados democráticamente por el voto popular.
Lo
anterior no impide, por supuesto, cuestionar la decisión de eliminar la
posibilidad legal de las candidaturas independientes, pero entendiendo que
dicho cuestionamiento debe ser esencialmente político. De hecho, me parece que
concretamente la decisión tiene efectos políticos directos sobre los
legisladores, pues con ella deterioran aun más su de por sí ya escasa
credibilidad frente a la población y, paradójicamente, esto redunda en una
pérdida mayor de legitimidad de la democracia de partidos que dicen estar
defendiendo. Por eso mi posición política sobre la cuestión es que debió
mantenerse la posibilidad legal de las candidaturas independientes, sin
someterlas a requisitos similares a los de las organizaciones políticas, pero
con una regulación mínima razonable más precisa que la resultante de la
sentencia del Tribunal Constitucional, como por ejemplo se consignaba en la
propuesta legislativa sometida por la Junta Central Electoral.
Ahora
bien, a pesar de estar políticamente de acuerdo con las candidaturas
independientes, sí debo decir que me parece de una ingenuidad brutal sostener
que su sola existencia mejora la calidad democrática de la República
Dominicana. Hay que ser más escépticos frente a quienes venden las candidaturas
independientes como una panacea democrática, más en un país con las
características institucionales del nuestro. Esa imagen idílica de un líder
comunitario que aspira a través de una candidatura independiente al margen de
las organizaciones políticas puede chocar con una realidad electoral en la cual
quienes tienen mayores posibilidades de participación son aquellos dispuestos a
realizar las mayores inversiones económicas. Para graficarlo: podríamos estar
esperando un Padre Rogelio y salirnos un fulano apodado “Papeleta”. Mis
intuiciones me dicen que es más probable lo segundo.
[1] Ver: https://acento.com.do/opinion/la-erradicacion-de-las-candidaturas-independientes-9643667.html
[2] Ver:
https://www.diariolibre.com/opinion/en-directo/2025/01/21/las-candidaturas-independientes-en-el-regimen-constitucional/2975059
[3] Ver:
https://www.diariolibre.com/opinion/en-directo/2026/03/12/otra-mirada-a-las-candidaturas-independientes/3466985
No hay comentarios:
Publicar un comentario