Con especial dedicatoria al
Magistrado Rafael Vásquez Goico, quien me motivó a escribir sobre este tema.
I.
Propósito
del artículo.
Con este artículo me propongo compartir algunas ideas sobre el
control jurisdiccional de los reglamentos administrativos (en lo adelante
reglamentos) en materia contencioso-administrativa. No pretendo ser exhaustivo
sobre la cuestión, sino simplemente “disparar” ciertas reflexiones. Me
parece que es un tema sobre el cual no se ha debatido lo suficiente en la
República Dominicana. Es posible que ello tenga que ver con nuestra anacrónica
legislación o con la falta de operativización plena de la jurisdicción
contencioso-administrativa. O tal vez es algo que los operadores jurídicos han
dado por obvio. En cualquier caso, el debate resulta relevante de cara a una
actualización legislativa del procedimiento contencioso-administrativo y de una
potencial discusión sobre la necesidad de racionalizar nuestro sistema de
control de actos normativos.
II.
Sobre el
concepto de reglamento. Su distinción de los actos administrativos generales.
Me permitiré iniciar esclareciendo el concepto de reglamento. José
Esteve Pardo ofrece una definición bastante sencilla[1]: “Reglamento
administrativo es la norma dictada por una Administración Pública.”[2]Lo que
particulariza al reglamento como el resultado de una determinada actividad
administrativa (la reglamentaria) es su carácter normativo.
Que el reglamento tenga un carácter normativo implica esencialmente que pasa a
integrar el ordenamiento jurídico introduciendo regulaciones generales[3] sobre
las conductas de las personas (y en ese sentido se dice que “innova” el
ordenamiento).
La necesidad de precisar el concepto de reglamento viene dada
porque existen actos administrativos de alcance general que, sin embargo, no
tienen un carácter normativo, y ello puede llevar a confusiones. El criterio
básico de distinción entre unos y otros, tal y como ha sostenido Eduardo García
de Enterría, es el ordinementalista. Según este tratadista:
“(…) el Reglamento forma parte del Ordenamiento, sea su contenido
general o particular, y el acto administrativo, aunque su contenido sea general
o se refiera a una pluralidad indeterminada de sujetos, no forma parte del
Ordenamiento Jurídico, es un acto {ordenado} y no ordinamiental.”[4]
Dicho
en términos más técnicos, aparte de que el reglamento está regulado por las
condiciones legales vinculadas a su producción, constituye él mismo un
instrumento de producción de normas. De ahí que su contenido se mantenga en el
ordenamiento y sea aplicable de manera reiterada y continua a casos concretos. El
acto administrativo general, en cambio, está regulado en cuanto a sus
condiciones de producción, pero no produce nuevas normas. Se agota en su
producción y en el caso concreto en que se singulariza.
Un
ejemplo sencillo de un acto administrativo general es el de un acto de
convocatoria a un procedimiento de selección de oferentes para una contratación
pública. Ese acto tiene un carácter general en tanto tiene como destinatarios a
una pluralidad indeterminada de personas, pero no tiene carácter normativo
porque no introduce nuevas normas y además se agota al momento mismo de su
producción.
Precisar
la distinción entre reglamento y acto administrativo general cobra especial
relevancia en la República Dominicana. Y es que tal y como ha sostenido el
profesor Olivo Rodríguez Huertas, en nuestro ordenamiento existen expresiones
de lo que conceptualmente sería un reglamento denominadas bajo una diversidad
de términos: resoluciones, ordenanzas, normas generales, entre otras. Debe
tenerse claro que el criterio para la identificación de un reglamento y
diferenciarlo de otros productos de la actividad administrativa, es un criterio
sustantivo y no meramente nominal.
III.
Posibilidad del
control jurisdiccional del reglamento.
El
reglamento es el resultado de una actividad administrativa, específicamente la
que se ejerce en virtud de una potestad reglamentaria que ha sido jurídicamente
atribuida. Cabe preguntarnos si este tipo de actividad y su resultado pueden
ser objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Iniciaré
este apartado con referencias a los dos países que tal vez más han influenciado
a nuestro Derecho Administrativo: Francia y España.
En
Francia el control jurisdiccional del reglamento administrativo no fue
considerado posible hasta el fallo Compagnie des
chemis de fer de l’Este e autres, acordado por el Consejo de Estado el
6 de diciembre de 1907. Dicho fallo constituye el inicio de la última de las
cuatro etapas que Fernando Garrilla Malla atribuye al desarrollo
jurisprudencial francés sobre el tema:
(..) a) durante una primera
etapa son inadmisibles los recursos contra los reglamentos; b) desde 1842, el
Consejo de Estado se declara competente para el examen de tales recursos, salvo
cuando se trate de impugnar los llamados Reglamentos de Administración Pública
(pues se entiende que éstos son una delegación de la función legislativa); c) a
partir de 1872, incluso estos últimos reglamentos son impugnables, pero no
directamente, sino en el momento de su aplicación (…); d) en fin, desde 1907 se
admite la regla general: impugnación directa de toda clase de reglamentos.[5]
La reseña de Garrilla Malla ilustra bien el cambio de criterios que se fue produciendo en el Consejo de Estado francés. En principio, una inadmisibilidad total de los recursos contra reglamentos. Luego, una apertura parcial que sin embargo mantuvo la inadmisibilidad para determinados reglamentos. En el tercer momento se permite la impugnación, pero solo cuando el recurso se interpusiera respecto de algún acto de aplicación (recurso indirecto). Por último, se habilita la impugnación directa de toda clase de reglamentos.
En el caso correspondiente al fallo Compagnie
des chemis de fer de l’Este e autres el Ministro de Obras Públicas planteó
la inadmisibilidad del recurso argumentando que el objeto de la impugnación era
un reglamento de administración pública y que sobre este no cabía una
impugnación por exceso de poder. El Consejo de Estado rechazó este
pedimento al sostener lo siguiente:
Considerando
que, aunque los actos del Jefe de Estado relativos a los reglamentos de
administración pública se realicen en virtud de una delegación legislativa e
impliquen, por tanto, el pleno ejercicio de los poderes que han sido otorgados
por el legislador al gobierno en la materia, no por ello, y dado que emanan de
una autoridad administrativa, han de quedar al margen del recurso previsto por
el art. 9 antes citado; que, por ende, corresponde al Consejo de Estado, al que
compete pronunciarse sobre los litigios de carácter administrativo, examinar si
las disposiciones contenidas en los reglamentos de administración pública se
enmarcan dentro de los límites de dichos poderes.
Con
esta decisión el Consejo de Estado francés se consideró habilitado para
controlar jurisdiccionalmente los reglamentos administrativos, a fin de
determinar si las disposiciones contenidas en estos se enmarcan en los límites
de la potestad reglamentaria. Se trata, por tanto, del reconocimiento de una
potestad de control ultra vires sobre los reglamentos.
En
el caso español la posibilidad general de impugnación directa de un reglamento
estuvo excluida hasta la aprobación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
de 1956. Anteriormente la posibilidad
había sido reconocida de manera particular en el ámbito local. La impugnación
directa del reglamento se mantuvo en la Ley Reguladora de la jurisdicción Contenciosa-Administrativa
del año 1998. Más adelante haré alguna referencia a la configuración del
recurso contra reglamentos en esta legislación.
Ø Caso
dominicano.
La
regulación del procedimiento contencioso-administrativo en la República
Dominicana está esencialmente prevista en la Ley No. 1494 de 1947 y en la Ley
No. 13-07.
El
artículo 1 de la Ley No. 1494 establece los actos que pueden ser objeto de
recurso contencioso-administrativo. La disposición no identifica expresamente a
los reglamentos y la noción de acto administrativo que se infiere de esta
tampoco permite incluirlos. Pero, además, el artículo 7, literal a), excluye de
la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa “las cuestiones
que versen sobre inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos,
decretos, resoluciones o actos.” Es decir que esta ley no incluye a los
reglamentos como actos que pueden ser objeto de recurso y además excluye
expresamente su control cuando se fundamente en cuestiones de
inconstitucionalidad.
La
extensión de competencias que realizó la Ley No. 13-07 tampoco incluyó a los
reglamentos. De ahí que, al menos de manera expresa, no existe un
reconocimiento del control jurisdiccional de los reglamentos en nuestra
legislación base del procedimiento contencioso-administrativo. Ese reconocimiento
habrá que identificarlo en otros textos normativos.
El
artículo 138 de la Constitución establece que la Administración Pública debe
actuar con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado. Lógicamente
este deber de sujeción alcanza las actuaciones que se desarrollen de acuerdo
con la potestad reglamentaria que le haya sido atribuida. Además, el artículo
139 establece que los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la
Administración Pública y que la ciudadanía podrá requerir ese control a través
de los procedimientos establecidos por la ley.
Las
disposiciones constitucionales citadas reconocen el control jurisdiccional de
la actuación administrativa, incluyendo la actividad reglamentaria. Este
reconocimiento se refuerza con el párrafo II, artículo 30 de la Ley No. 107-13,
que establece expresamente las razones de nulidad de pleno derecho de las
normas administrativas. Dentro de estas
establece razones de jerarquía normativa o sustantivas: Vulneración de la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior; regulación de materias reservadas a la ley;
y establecimiento de la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales. Además, razones vinculadas al procedimiento: violación a los
principios y reglas del procedimiento aplicable a la violación de reglamentos.
El
control jurisdiccional de los reglamentos ha sido también reconocido en la
práctica de la jurisdicción contenciosa-administrativa. Para no explayarme innecesariamente, me limitaré a citar la sentencia No. 220-2019 dictada por
la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia. En esta decisión se consideró
que la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales desbordó las competencias
otorgadas por la Ley No. 87-01 al dictar una resolución que tenía el carácter
de una norma de alcance general. El argumento principal puede ubicarse en esta
parte de la decisión:
(…) que el carácter subordinado de los
reglamentos implica no solo que no pueden emitirse sin una ley previa para cuya
pormenorización normativa están destinados, sino que su validez
jurídico-constitucional depende de ella en cuanto no deben contrariarla ni
rebasar su esfera de aplicación. A excepción del poder reglamentario autónomo,
no puede expedirse reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde
precisamente en ella para proveer en forma general y abstracta en lo necesario
para la aplicación de dicha ley a los casos concretos que surjan.”
Quedando claro que en
nuestro ordenamiento jurídico y en la práctica de los tribunales se ha
reconocido la posibilidad de control jurisdiccional de los reglamentos, lo
siguiente sería abordar algunas de las particularidades vinculadas con este
tipo de control. Y es que el carácter del acto impugnado obligatoriamente
influye en la necesidad de configurar el contencioso-administrativo de manera
distinta a lo que sucede con los actos administrativos.
IV.
Formas de control
jurisdiccional de los reglamentos y su especial caracterización.
Partamos de analizar
los siguientes dos escenarios:
Caso 1: A
la persona X se le ha impuesto la sanción administrativa Y en
base a la disposición reglamentaria Z. Resulta que la disposición en
base a la cual se ha impuesto la sanción viola la reserva legal que aplica a
las sanciones administrativas. En consecuencia, X impugna la sanción Y
por ante el tribunal y este procede a anularla por basarse en una disposición
reglamentaria que regula una materia reservada a la ley.
Caso 2: La
disposición reglamentaria Z estipula la sanción administrativa Y, en
violación a la reserva legal que aplica a las sanciones administrativas. X decide
impugnar directamente la disposición reglamentaria Z y el tribunal
procede a anularla.
El caso 1 es un
ejemplo de lo que la doctrina administrativista ha denominado el recurso
contencioso-administrativo indirecto contra los reglamentos. La impugnación
tiene un carácter indirecto respecto del reglamento porque lo que realmente se
está impugnando es un acto de aplicación de este (la sanción impuesta). Por
otro lado, el caso 2 es ejemplo de lo que se ha denominado recurso
contencioso-administrativo directo contra los reglamentos. Aquí no se
ha impugnado un acto de aplicación del reglamento, sino el reglamento mismo o
parte de su contenido.
Pues bien, de lo
anterior cabe establecer que el control jurisdiccional de los reglamentos puede
operar tanto de una forma indirecta como de una forma directa. La configuración
en uno y otro caso debe ser distinta en cuanto a los efectos de la decisión que
intervenga, de la competencia, de la legitimación procesal para accionar, entre
otros aspectos que no será posible tratar en detalle en este artículo. A
seguidas expongo en qué consistirían algunas de las distinciones y las razones
que las justifican:
Ø Los
efectos de una sentencia estimatoria de un recurso directo contra reglamentos
deben ser generales o erga omnes.
Los efectos
tradicionales de una sentencia estimatoria de un recurso
contencioso-administrativo en contra de un acto administrativo se limitan a las
partes que han concurrido al proceso. Por tanto, la decisión no alcanza a otras
personas, independientemente de que se encuentren bajo condiciones similares a
las del caso decidido. En el caso de un
recurso contencioso-administrativo directo en contra de un reglamento, este
alcance particular de los efectos produciría una afectación a los principios de
seguridad jurídica y de igualdad.
Cuando se impugna
directamente un reglamento, ya sea de manera íntegra o a algunas de sus
disposiciones, se procura lograr la nulidad de una norma cuyo alcance es
general y que, por tanto, incide en otras personas distintas al recurrente. En
caso de que el recurso sea acogido y la nulidad tenga efectos únicamente
respecto del recurrente, las demás personas que pueden verse expuestas a la
aplicación de la disposición serían violentadas en su seguridad jurídica (al no
tener previsibilidad sobre la validez o no de la norma) y en su igualdad (al
mantenerse la posibilidad de que la norma les sea aplicable no obstante no lo
fue al recurrente). En términos prácticos una decisión de este tipo constituirá
una derogación singular del reglamento, con la diferencia de que no resultaría
de una decisión administrativa sino de a una decisión judicial.
La solución para
evitar esta situación jurídicamente indeseable resulta evidente: La sentencia
estimatoria de un recurso directo contra un reglamento debe tener efectos
generales o erga omnes. Esto implica, lógicamente, que la declaratoria
de nulidad del reglamento, al tener un alcance general, debería suponer su
eliminación del ordenamiento jurídico con efectos similares a los de una
derogación (en este caso reglamentaria)[6].
En estos casos es
inevitable reconocer que el control jurisdiccional ejercido tiene un carácter
esencialmente abstracto y objetivo, de manera muy similar a lo que sucede con
el control concentrado de constitucionalidad.
En el recurso
indirecto contra un reglamento la decisión estimatoria debe mantener un alcance
particular, en tanto lo que realmente se declara nulo es el acto de aplicación
del reglamento. Es decir, se trata de un recurso que se ejerce en contra de un
acto administrativo y solo de manera mediada en contra del reglamento. La
configuración guarda similitud con el control difuso de constitucionalidad, en
virtud del cual el tribunal se limita a la desaplicación concreta de la
disposición considerada inconstitucional. Precisamente en este caso lo que sucede
es que el tribunal declara nulo el acto como consecuencia considerar que la
disposición reglamentaria que lo fundamenta no es aplicable por contener vicios
que la hacen inválida.
Ø La
competencia para conocer de un recurso directo contra reglamentos debe estar unificada.
Si admitimos que, a
fin de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad, los efectos de las
sentencias estimatorias de un recurso directo contra reglamentos deben ser
general o erga omnes, pues de ello también se deduce otra necesidad
vinculada con la preservación de esos mismos principios: la competencia
jurisdiccional para el control directo de los reglamentos debe estar unificada.
Como establecí en el
apartado anterior, una declaración de nulidad de un reglamento con efectos
generales o erga omnes supondría, en términos prácticos, su eliminación
del ordenamiento jurídico. Parecería una locura reconocer esta potestad a
cualquier juez o tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa[7]. Solo
imaginemos, por ejemplo, el caso de un juez de primera instancia de La
Altagracia que pueda declarar la nulidad con efectos generales de un reglamento
de aplicación de una ley dictado por el Presidente de la República. O la posibilidad de que ese mismo juez
declare la nulidad de un reglamento del Consejo del Poder Judicial.
La unificación del
control directo sobre los reglamentos está justificada en argumentos similares a
los que con relación al control concentrado de constitucionalidad expuso Hans
Kelsen en su famoso ensayo “La Garantía Jurisdiccional de la Constitución”.
Específicamente cuando el reconocido jurista desarrolla las que denomina
“garantías de regularidad” de los actos estatales y dentro de ellas las
garantías preventivas y personales.
Sin embargo, ciertas
restricciones aplican con relación a lo que sucede con el control concentrado
de constitucionalidad. Por ello he querido hacer referencia a la “unificación”
de la competencia, más que a su “concentración”[8]. En el caso del
control directo de los reglamentos el órgano jurisdiccional que ejerza este
control objetivo podría variar dependiendo del tipo de reglamento. Para ser
ilustrativos, cabría admitir que no es lo mismo conocer de la impugnación de
una ordenanza municipal de un ayuntamiento (cuyo ámbito de aplicación es
territorialmente limitado), de un reglamento de un Ministerio, de un reglamento
de un órgano constitucional autónomo o de un reglamento dictado por el
Presidente de la República. La legislación debería asignar una competencia
diferenciada atendiendo al tipo de reglamento que sea objeto de control
directo. De ahí que la unificación de la competencia sería atendiendo a
diversos criterios vinculados al tipo de reglamento, no de manera general. La
distribución de competencias a partir de estos criterios podría resultar en que
por el nivel jerárquico del tribunal el proceso pueda conocerse con posibilidad
de un recurso posterior o en única instancia.
La unificación del
control directo de los reglamentos no debe excluir la posibilidad de que todos
los jueces puedan ejercer un control indirecto en los términos que ya han sido
explicados. Sin embargo, habría que ofrecer algún tipo de solución a la posibilidad
de que este control indirecto produzca resultados distintos en casos similares.
Para aliviar esta dificultad la legislación española introdujo la llamada “cuestión
de legalidad”. Se trata de un mecanismo similar al de la “cuestión de
constitucionalidad”, tal cual y como se regula en los países en donde solo
opera un modelo concentrado de control de constitucionalidad. No obstante, en
el caso de la “cuestión de legalidad” la remisión al tribunal competente
para la declaración general de nulidad del reglamento se produce luego de que
el juez apoderado de la impugnación en contra el acto de aplicación se ha
pronunciado sobre dicho acto.
En el caso dominicano
sería más adecuado aproximarse a un esquema similar al que ya existe en el
control de constitucionalidad. Es decir, mantener la posibilidad de decidir por
vía de excepción la nulidad de un reglamento que se ha expresado en un acto
administrativo y que como consecuencia de una correcta configuración del
sistema recursivo el tribunal que sea competente para declaratoria general de
nulidad pueda tener la última palabra al respecto.[9]
Ø El
criterio para evaluar la legitimación procesal de un recurso directo contra
reglamentos debe ser más amplio.
La legitimación
procesal activa, usualmente entendida en la jerga de la práctica jurídica
dominicana como “calidad”, pivotea en torno al concepto de interés legítimo.
No entraré en definiciones o explicaciones detalladas sobre este concepto.
Simplemente quiero resaltar algo que me parece evidente: El criterio para
evaluar la existencia de un interés legítimo que justifique la legitimidad
procesal activa debe ser más amplo en el recurso directo contra reglamentos.
Al no estar
condicionada la impugnación a que se haya producido un acto de aplicación, el
interés legítimo en el recurso directo contra reglamentos no debería ser
considerado necesariamente a partir de una lesión concreta y real, ya sea esta
actual o eventual. Debería bastar, de manera general, con la existencia de
lesiones meramente potenciales o posibles. Sin embargo, no me parecería
adecuado que la amplitud llegue al punto de considerar al recurso directo
contra reglamentos como un tipo de acción popular.
Ø Los
efectos de una sentencia estimatoria de un recurso directo contra
reglamentos deben ser a futuro. Excepcionalmente debe reconocerse la
posibilidad de efectos retroactivos.
La declaratoria de
nulidad de pleno derecho de una actuación de la Administración Pública supone,
en principio, su eficacia retroactiva. Es decir que los efectos generados por
la actuación administrativa nula deberían también ser eliminados. Sin embargo,
cuando se trata de nulidad de normas generales existen razones de seguridad
jurídica que llevan a justificar una configuración distinta de los efectos
temporales de la declaratoria.
La revisión de
actuaciones que se han producido y consolidado en base a una disposición
reglamentaria que luego fue declarada nula produciría un serio problema. Aquí
las razones de justicia deben equilibrarse con razones de seguridad jurídica e
incluso con la propia integridad y sostenibilidad de la Administración Pública.
Las actuaciones consolidadas en aplicación de la disposición reglamentaria que
luego fue declarada nula gozaban de una presunción de validez. Por ello, como
regla general la declaración de nulidad de un reglamento debe tener efectos ex
nunc: su proyección debe limitarse a los actos que no hayan adquirido
firmeza.[10] Por actos que no hayan
adquirido firmeza puede considerarse a los actos administrativos respecto de
los cuales está abierto el plazo para recurrirlos o aquellos que habiéndose
impugnado se encuentren pendientes de decisión en sede administrativa o jurisdiccional.
Como excepción a la
regla de efectos ex nunc puede considerarse el caso de una declaración
de nulidad sobre una disposición reglamentaria vinculada al ámbito sancionador,
cuando dicha declaratoria tenga un efecto favorable sobre el condenado y todavía
no se haya consumado la sanción.
También podrían
existir otras excepciones atendiendo a las particularidades del caso y a que la
atribución de efectos retroactivos no genera una perturbación considerable a la
seguridad jurídica. Un ejemplo que me surge es el de la sentencia TC/0161/13
del Tribunal Constitucional. En esta se realizó una interpretación conforme de
una disposición contenida en una resolución de INDOTEL que regulaba el pago por
optar al servicio de portabilidad numérica. La disposición originalmente
establecía una obligación de pago a todos los usuarios de los servicios de
teléfonos o celulares, independientemente de si hicieran o no uso del servicio
de portabilidad numérica. El tribunal consideró que dicha obligación debía
interpretarse como limitada a los usuarios que efectivamente hicieran uso del
servicio, no a todos de manera general. Pero fue más allá y ordenó al INDOTEL a
adoptar las medidas necesarias para la devolución de los pagos cargados a los
usuarios que no habían hecho uso del servicio. El mecanismo establecido a tales
fines fue el de la acreditación de los pagos en las facturas posteriores de los
usuarios, lo cual no aparentaba ser difícil de materializar.
V.
Conclusiones.
Como indiqué al
inicio, con este artículo no pretendía abordar de manera exhaustiva todos los
aspectos vinculados con el control jurisdiccional de los reglamentos. Habrá
muchas otras cosas que podrán decirse al respecto. En todo caso, de lo que
brevemente he tratado es posible llegar a algunas conclusiones:
Ø Se
hace necesario que la actualización de la legislación
contencioso-administrativa distinga la configuración del recurso
contencioso-administrativo contra reglamentos del recurso contra actos
administrativos.
Ø A
su vez, debe distinguir el recurso indirecto contra reglamentos del recurso
directo, tomando en cuenta la especial caracterización de este últimos en
cuanto a sus efectos, legitimación procesal y reglas de competencia.
Ø Hasta
que esta actualización no se produzca, la jurisdicción contencioso-administrativa
debería, en la medida de sus posibilidades, perfilar jurisprudencialmente
algunas de estas distinciones.
Por otro lado, y aquí
me salgo un poco del objetivo del artículo, la potencial configuración del
recurso contencioso-administrativo contra reglamentos debe abrir un debate en
torno a nuestro sistema general de control de actos normativos. Considero que
este sistema debe racionalizarse estableciendo mejores delimitaciones entre las
competencias del Tribunal Constitucional y las de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, ya que bajo el estado actual existen solapamientos.
No se trata de un asunto trivial, el propio Kelsen en el ensayo que ya he
citado expresó que “(…) el punto esencial en la determinación de la
competencia de la jurisdicción constitucional consiste en delimitarse de manera
adecuada, sobre todo, en relación con la justicia administrativa que existe en
la mayor parte de Estados.”
Adelanto
intuitivamente una posición. Espero que no cause histeria, sobre todo en aquellos
que consideran que hasta los actos administrativos deberían poder impugnarse
ante el Tribunal Constitucional de manera directa. Considero que deben restringirse los actos
normativos que pueden ser objeto de una acción directa de inconstitucionalidad,
excluyendo a ciertos tipos de reglamentos (sea que se les llame reglamentos,
resoluciones u ordenanzas). Sería una cuestión para considerar en un debate que
permita replantear el objeto del control concentrado de constitucionalidad.
[1] Advierto que no entro a
explicar en detalle las razones por la que esta definición puede también
abarcar normas que son dictadas por órganos distintos a la Administración
Pública en el ejercicio de funciones administrativas. No me interesa para los
fines de este artículo.
[2] José Esteve Pardo, Lecciones
de Derecho administrativo. (Madrid: Marcial Pons, 2013), 107.
[3] Es posible que
excepcionalmente existan reglamentos particulares, pero se trata de casos muy
residuales.
[4] Eduardo García de Enterría,
Recurso contencioso directa contra disposiciones reglamentarias y recurso
previo de reposición. Revista de Administración Pública, 29 (1959), 164.
[5] Fernando Garrido Falla, La
impugnación de disposiciones de carácter general. Jornadas de Estudio sobre
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de la Universidad de Coruña, (1998),
81.
[6] La
eliminación me parece una necesidad lógica de un sistema jurídico en el cual no
existe una cultura de vinculatoriedad de los precedentes judiciales.
[7]
Aquí estoy suponiendo que los juzgados de primera instancia en lo
contencioso-administrativo hayan sido puestos en funcionamiento.
[8] Realmente
sería posible matizar el significado de “concentrado” en este contexto, pero
preferí utilizar otro término para evitar confusiones.
[9] Pero con efectos generales
a pesar de que el apoderamiento surge de una cuestión concreta. Solución
similar debería adoptar el Tribunal Constitucional en los casos en que se le
presentan alegatos de inconstitucionalidad de disposiciones por vías distintas
a las de la ADI.
[10] Cf. Ma. Pilar Teso
Gamella, La impugnación de los reglamentos: Los efectos de la declaración de
nulidad. Revista de Administración Pública, 210 (2019), 82.
